страница 1 страница 2 страница 3
О законодательном закреплении круга субъектов прав на землю
Проблема законодательного закрепления круга субъектов прав на землю может рассматриваться в трех аспектах, в соответствии со структурой ст. 5 ЗК РФ, которая называется «Участники земельных отношений». Прежде всего, представляется целесообразным определение различий земельно-правового статуса разных категорий субъектов. Второй момент – частный случай вышеназванной проблемы, в силу специфики своего содержания имеющий самостоятельное значение. Имеется в виду правовое положение в рассматриваемой сфере иностранных граждан и лиц без гражданства. Наконец, несомненный интерес вызывает легально закрепленный перечень понятий и определений, используемых применительно к субъектам прав на землю.
Итак, согласно ч.1 ст.5 ЗК РФ, участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Как представляется, все вышеназванные виды субъектов необходимо разделить на две группы, правовое положение которых существенно различается: публично-правовые образования и частные лица. С одной стороны, все они могут являться как собственниками своих земельных участков, так и пользователями чужих. При этом, что касается содержания прав на землю, оно не зависит от вида субъекта – определяющее значение имеет вид права. С другой стороны, нельзя не обратить внимание на очевидное существование принципиальных различий применительно к двум оставшимся элементам правоотношения: в круге объектов прав на землю и в перечне оснований их возникновения и прекращения.
В то же время, несколько менее очевидно происхождение этих различий. Однако оно обусловлено единственным фактором – государство (в широком смысле этого слова) в пределах своей территории является, прежде всего, не участником имущественных отношений, а носителем верховной политической власти – сувереном. Действующий Земельный кодекс не воспроизводит ранее использовавшийся термин «земельный фонд», однако это не меняет главного – все земли в пределах территории государства составляют его земельный фонд. Помимо упомянутых различий в круге объектов прав на землю и в перечне юридических фактов, данное обстоятельство предопределяет ряд исключительных возможностей государства.
Во-первых, в рассматриваемой имущественной сфере это проявляется в том, что земли других собственников могут быть принудительно изъяты для публичных нужд. Однако особого внимания заслуживает вопрос о том, в отношении земель каких именно собственников это право может быть реализовано. Так, и в ст. 279 ГК РФ, и в ст. 55 ЗК РФ речь идет о «собственнике» земельного участка, без каких-либо уточнений. Очевидно, что такое определение включает в себя категорию «частный собственник». В то же время надлежит учитывать, во-первых, федеративное устройство нашего государства, во-вторых, наличие такой разновидности публично-правовых образований, как муниципальные образования.
Если решать вопрос о способе прекращения права на земельный участок одного публично-правового образования в пользу другого (в пользу Российской Федерации – права ее субъекта или муниципального образования, либо в пользу субъекта Российской Федерации – права муниципального образования) путем буквального толкования соответствующих норм, подразумевается именно выкуп, поскольку собственником может быть любое лицо. В то же время, процедура выкупа, закрепленная в соответствующих нормах, подразумевает в этом качестве скорее частное лицо. Однако иной процедуры прекращения права одного публичного собственника в интересах другого действующее законодательство не содержит. Разумеется, здесь возможно использование договорной модели, однако в случае возникновения спора вопрос о возможности применения норм ст. 279 ГК РФ и ст. 55 ЗК РФ остается открытым.
Вторая исключительная возможность государства, что гораздо более существенно, проистекает из ч.1 ст.9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Будучи сувереном, Российская Федерация определяет императивные условия использования и охраны земель на ее территории в интересах народов, проживающих в Российской Федерации, а также, в соответствии с этими условиями, осуществляет управление процессами использования и охраны земель. В то же время, в соответствии со ст.72 Конституции РФ, в пределах, установленных федеральным законодательством, субъекты РФ определяют императивные условия использования и охраны земель в интересах народов, проживающих на их территории, и осуществляют управление процессами использования и охраны земель. То же самое можно сказать и о муниципальных образованиях – с учетом их компетенции.
Таким образом, несмотря на легально закрепленный перечень, включающий пять видов субъектов земельных отношений, целесообразно различать в этой связи две категории: публично-правовые образования и частные лица. Применительно к последней особого внимания заслуживает земельно-правовой статус иностранцев и апатридов. В соответствии с п.2 ст.5 ЗК РФ, права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами. В числе последних следует упомянуть, прежде всего, ГК РФ, раздел IV которого посвящен международному частному праву. Согласно п.1 ст.1196 ГК РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных законом.
То есть, по общему правилу, им предоставлен национальный правовой режим, однако исключения из этого правила во многом сосредоточены именно в сфере регулирования земельных правоотношений. При этом надлежит особо подчеркнуть, что норму п.2 ст.5 ЗК РФ следует толковать расширительно, так как законодательство содержит особенности не только в части приобретения иностранцами земельных участков в собственность. Это касается, прежде всего, собственно Земельного кодекса. Общее правило, в соответствии с которым иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории РФ земельные участки только на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Земельным кодексом, установлено в п.1 ст.22 данного акта. Такие случаи предусмотрены п.12 ст.30 (предоставление земельных участков для строительства из земель находящихся в публичной собственности), п.5 ст.35 (преимущественное право покупки земельного участка собственником здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке), п.9 ст.36 (приобретение в собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, на которых расположены здания, строения, сооружения).
Однако и в отношении указанных случаев прямо формулируются ограничения. Так, в соответствии с п.3 ст.15 ЗК РФ, вышеназванные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе, и на иных установленных особо территориях в соответствии с федеральными законами. В отношении же ситуации, оговоренной в п.5 ст.35, предусмотрено, что Президент РФ вправе установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые право преимущественной покупки не распространяется.
Далее, исключения касаются не только самой возможности, но и условий предоставления земельных участков. Так, согласно п.5 ст.28 иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки из земель, находящихся в публичной собственности предоставляются в собственность только за плату, хотя в виде общего правила допускается возможность их бесплатного приобретения. Кроме того, ограничения устанавливаются не только Земельным кодексом, но и Федеральным законом от 24.07.02 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».[6] Согласно ст.3 данного закона, иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на правах аренды.
Таким образом, можно констатировать, что национальный режим в отношении иностранцев и апатридов существенно уточнен в части их способности быть субъектами прав на землю. Наконец, последняя проблема в рассматриваемой сфере касается легально закрепленного перечня понятий и определений, используемых применительно к субъектам прав на землю. В п.3 ст.5 ЗК РФ говорится, что для целей настоящего Кодекса используются следующие пять понятий и их определений: собственники земельных участков (лица, являющиеся собственниками земельных участков); землепользователи (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования); землевладельцы (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения); арендаторы земельных участков (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды); обладатели сервитута (лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут)).
Как представляется, по данному перечню можно сделать ряд замечаний. Прежде всего, вызывает сомнение сама необходимость составления подобного перечня в условиях наличия в ЗК РФ глав III и IV, содержащих перечень прав на землю, которые могут существовать в соответствии с действующим законодательством. Тем более, что перечень прав включает шесть позиций, а перечень правообладателей – всего пять, так как обладатели двух принципиально различных типов прав определены единым термином (обоснованность такого решения будет рассмотрена ниже). Далее, представляется, что под землевладельцами в собственном смысле слова следует понимать всех, чей титул подразумевает владение земельным участком (пять из шести титулов, кроме сервитута). Кроме того, вызывает серьезные нарекания целесообразность подобного вышеприведенному определения понятий (собственник – лицо, являющееся собственником и т.п.).
Наконец, безотносительно предыдущих замечаний, подобный перечень небезупречен и с содержательной стороны. Так, в Главе VI ЗК РФ есть ст.40 «Права собственников земельных участков на использование земельных участков» и ст.41 «Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков». Прежде всего, реальное содержание последней статьи существенно шире формулировки ее названия, так как наряду с правами поименованных в заголовке лиц речь в ней идет также о правах обладателей частных и публичных сервитутов, то есть всех лиц, не являющихся собственниками.
В то же время, в части прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов данная статья отсылает к ст.40, оговаривая, что им не принадлежит только право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения. Подобная формулировка сама по себе вызывает несколько замечаний. Во-первых, в обеих статьях речь идет не о правах вообще, а о правах именно по использованию земельных участков, в то время как право собственности порождает возможность использования, а не наоборот. Право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения возникает у лица в силу владения участком на праве собственности, а не в силу его использования. Во-вторых, норма ст.136 ГК РФ «Плоды, продукция и доходы», которой предусмотрено, что, по общему правилу, поступления от использования имущества принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, подразумевает в качестве таковых поступлений лишь движимое имущество. Таким образом, статьи 40 и 41 ЗК РФ текстуально различаются относительно прав землепользователей (разумеется, только тех, титул которых подразумевает владение) в части воспроизведения в ст.40 смысла нормы ст.136 ГК РФ. Это обстоятельство само по себе представляется избыточным, не говоря уже о целесообразности наличия в ЗК РФ двух одинаковых по смыслу статей. Кроме того, в этих статьях речь, по сути, идет о правах землепользователей (в собственном смысле этого слова) – их возможности связываются с фактом использования независимо от титула, лежащего в его основе.
Такая же картина наблюдается в отношении обязанностей правообладателей. Так, в ст.42 ЗК РФ говорится об обязанностях собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. То есть обязанностями правообладатель также обременяется не в силу факта обладания земельным участком, а в силу факта его использования. Следовательно, имеет смысл говорить об обязанностях не нескольких категорий лиц, а именно землепользователей (лиц, использующих земельные участки независимо от титула, лежащего в основании использования). Поэтому представляется не вполне удачным термин «землеобладатели»[7], предложенный С.А. Боголюбовым в качестве обобщающего для всех перечисленных в п.3 ст.5 категорий лиц, употребление которого не обосновано ни легально, ни доктринально. Кроме того, с формальных позиций вряд ли может быть признан землеобладателем владелец сервитута, который, обладая правом пользования земельным участком, самим участком не обладает.
Таким образом, представляется, что перечень обладателей прав на землю, наполненных различным имущественным содержанием, должен определяться перечнем таких прав. Что же касается обобщающего термина, наиболее оптимальным представляется термин «землепользователи», поскольку наделение любого правообладателя конкретными правами и обязанностями справедливо увязывается с фактом использования земельного участка. Наконец, по поводу необоснованности вышеупомянутого определения обладателей двух принципиально различных типов прав единым термином (землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками как на праве постоянного (бессрочного) пользования, так и на праве безвозмездного срочного пользования) можно привести следующее соображение: в такой редакции данный термин определяет как обладателя вещного права (постоянного (бессрочного) пользования), так и обладателя обязательственного права (безвозмездного срочного пользования). Такое объединение не имеет под собой никакого обоснования и допустимо лишь при условии их употребления наряду со всеми остальными титулами, обладателей которых можно определить термином «землепользователи».
О целесообразности законодательного закрепления права частной собственности на землю.
Согласно ч.2 ст.9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Следует особо подчеркнуть, что это положение включено в состав основ конституционного строя Российской Федерации. Однако данная формулировка вызывает ряд вопросов. Прежде всего, что понимается под «иными» формами собственности? Вопрос представляется как будто риторическим ввиду отсутствия легально закрепленного определения понятия «форма собственности» наряду с наличием перечня таковых. В то же время, именно наличие последнего позволяет усомниться в целесообразности допущения иных форм собственности, так как очевидно, что формы собственности в нем увязываются с субъектами права собственности.
Здесь надлежит обратиться к основополагающему в сфере регулирования имущественных отношений акту – ГК РФ. Так, в п.1 ст.212 ГК в более общем виде воспроизводится формулировка ч.1 ст.9 Конституции РФ - в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Однако в п.2 этой же статьи говорится о том, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Очевидно, что к первым двум категориям лиц применимо понятие «частная собственность», к третьей и четвертой – «государственная собственность», к пятой – «муниципальная собственность».
За иными категориями лиц возможность быть субъектом права собственности не признается (разумеется, следует учитывать, что иные категории субъектов права российскому законодательству неизвестны). Следовательно, иные формы собственности возможны лишь при сочетании уже известных, в то время как любое объединение собственников (в рамках как одной формы, так и различных) охватывается понятием «общая собственность». Последнее есть не что иное, как разновидность права собственности наряду с индивидуальной (в данном случае принимается во внимание количество субъектов права собственности, а не их качественные характеристики). Таким образом, в существующем виде российская правовая система не допускает появления «иных» форм собственности[8], поэтому наличие в основополагающем для нее нормативном акте вышеупомянутой формулировки вряд ли можно признать оправданным.
Следующий вопрос, возникающий по поводу формулировки ч.2 ст.9 Конституции, состоит в том, что все-таки является объектом права собственности – природный ресурс или природный объект? Первая позиция, закрепленная конституционно, в этой связи представляется не вполне корректной. Если рассматривать природный объект как обособленную часть природы (участок недр, водоем и т.д.), то природный ресурс есть источник чего-либо полезного, используемый для удовлетворения различных человеческих потребностей. Природным он признается в силу того, что извлекается путем использования природного объекта. Так, в процессе использования участка недр извлекаются полезные ископаемые, водоем используется с целью забора воды и т.п. То есть процесс потребления природного ресурса есть процесс использования природного объекта, реализации собственником природного объекта правомочия пользования.
Данная позиция находит свое подтверждение в действующем законодательстве. Так, например, Раздел II Водного кодекса РФ закрепляет право собственности на водные объекты, Раздел II Лесного кодекса РФ – право собственности на леса (а не водные и лесные ресурсы соответственно). При этом согласно ст.19 ЛК РФ, леса лесного фонда являются федеральной собственностью. Соответственно, частное лицо никак не может приобрести право собственности на такой природный объект, как лес (при условии, что он произрастает на землях лесного фонда). В то же время, препятствий к тому, чтобы стать собственником такого природного ресурса, как древесина, не имеется – достаточно в установленном законом порядке получить у собственника право пользования лесом и на этом основании осуществлять заготовку древесины, приобретая на нее право собственности.
Таким образом, объектом права собственности являются именно природные объекты, а не ресурсы. Однако, не оспаривая возможности последних участвовать в отношениях собственности, следует задаться вопросом о том, насколько категория «собственность» применима к природным объектам. Очевидно, что право собственности опосредует отношения присвоения, которые сводятся к тому, что лицо присваивает результаты своего труда. Именно поэтому в ряду легально закрепленных оснований приобретения права собственности ГК РФ на первое место ставит изготовление новой вещи (согласно ч.1 п.1 ст.218, право собственности на новую вещь, изготовленную лицом для себя, приобретается этим лицом). В силу естественности происхождения природных объектов, данное основание неприменимо к природным объектам.
Однако в отношении природных объектов, которые по своим юридическим характеристикам включаются в состав движимого имущества, возможно приобретение права собственности по основанию, предусмотренному ст.221 ГК РФ (обращение в собственность общедоступных для сбора вещей – лицом, осуществившим их сбор). В то же время, для земли, недр и других природных объектов, относящихся к недвижимости, экономически оправданных оснований приобретения права собственности быть не может. Разумеется, государство как суверен может объявить себя собственником природных объектов в пределах своей территории, допустив возможность их приватизации частными лицами и одновременно поместив в оборот, однако подобное решение, как представляется, не соответствует сути регулируемых отношений. Хотя вопрос о том, является ли земля объектом права собственности, в принципе, закрыт, и рассчитывать на какие-либо изменения в данном случае не приходится.
В то же время, вопрос о целесообразности легального закрепления такой формы собственности на землю, как частная, имеет практическое значение. Здесь следует иметь в виду два момента. Во-первых, необходимо учитывать высокую социально-экономическую значимость земли в качестве условия осуществления в той или иной степени абсолютно всех видов деятельности в сочетании с такой ее характеристикой, как недвижимость. Это сочетание порождает у публично-правового образования, на территории которого находится конкретный земельный участок, оговоренную выше безусловную возможность принудительно выкупить его для собственных нужд при соответствующем обосновании. Разумеется, такая же возможность существует у государства и в отношении любого другого имущества (ст.242 ГК РФ), однако реквизиция обусловлена исключительно качественными характеристиками имущества (его способность использоваться для ликвидации чрезвычайной ситуации), в то время как необходимость выкупа земельного участка для публичных нужд обуславливается, прежде всего, пространственными характеристиками (а не уровнем плодородия, составом почвы и тому подобными качествами). Пожалуй, из этого правила возможны исключения – если участок выкупается для образования особо охраняемой природной территории, но подобного рода исключения не опровергают правила – возможность принудительного прекращения права собственности для публичных нужд в гораздо большей степени надлежит иметь в виду собственнику природного объекта, нежели любого другого имущества.
Второй момент, имеющий значение при ответе на вопрос о целесообразности легального закрепления права частной собственности на землю, связан с вышеупомянутым тезисом о необоснованности применения категории «собственность» к природным объектам. Так, очевидно, что конкретному лицу земельный участок нужен, прежде всего, для использования. Не менее очевидно его право присваивать результаты использования такого участка (выращенный урожай, возведенную недвижимость). В то же время, остается непонятным происхождение возможности распоряжаться таким участком путем его отчуждения на возмездной основе. В обмен на передаваемое право собственник получает его денежный эквивалент – цену. Очевидно, что основу цены вещи призвана составлять ее стоимость, включающая затраты на производство. Однако цена вещи естественного происхождения данной составляющей не содержит и, таким образом, целиком составляет прибыль отчуждателя, что вряд ли можно признать обоснованным. Наиболее ярким примером может служить возмездное отчуждение участка, полученного бесплатно в ходе приватизации.
Земельная политика современного российского государства направлена на постепенное вытеснение таких юридических оснований владения земельными участками частными лицами, как постоянное пользование и пожизненное владение, титулом собственности, однако с учетом всего вышеизложенного более обоснованной представляется следующая схема. Собственником земли от лица общества в целом выступает государство. В случае возникновения у частного лица потребности в получении земельного участка, он получает его у государства. Последнее остается собственником участка, а у частного лица возникает ограниченное вещное право, позволяющее реализовывать свои потребности посредством использования участка, но исключающее возможность отчуждения предоставленного ему имущества. Участок может передаваться правообладателем во временное пользование третьим лицам, а также может быть возвращен государству. Если правообладатель в процессе использования участка произвел его улучшения, ему возмещается стоимость улучшений (затрат на их осуществление).
Сегодняшняя модель допускает абсурдную ситуацию, когда бесплатно переданный в порядке приватизации участок государство, в случае возникновения в нем нужды, обязано будет выкупить, предлагаемая модель такую ситуацию исключает. При этом она абсолютно не противоречит ч.2 ст.9 Конституции при условии ее буквального толкования – результаты использования таких свойств земли, как плодородие или способность служить пространственным базисом при размещении других объектов, безусловно, будут являться собственностью землепользователя. То есть отсутствие частной собственности на землю как природный объект, которая не может быть присвоена частным лицом в силу естественности происхождения, компенсируется правом собственности на результаты использования ее ресурсов. Вполне возможно, что по мере превращения России в экономически развитое и фактически правовое государство наше общество сможет подняться до реализации этой модели на практике.
О законодательном закреплении особенностей содержания права собственности на землю.
Особенности содержания права собственности на землю проявляются, прежде всего, в содержании составляющих его правомочий. Однако, что касается правомочия владения земельным участком, оно осуществляется аналогично владению любой другой недвижимостью. Наибольшей спецификой обладает правомочие пользования земельным участком в плане наличия довольно существенных ограничений. Прежде всего, право использовать земельный участок в отношении определенных категорий участков является также обязанностью. Так, согласно ст.44 ЗК РФ, право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. Ст.284 ГК РФ предусмотрено, что, земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.
Очевидно, что данное правило вызвано к жизни уникальными свойствами земли как средства общественного производства. Прежде всего, земля, так или иначе, выступает пространственным базисом для размещения объектов недвижимости и в силу этого - необходимым условием осуществления абсолютного большинства видов человеческой деятельности. Кроме того, земля является в буквальном смысле средством сельскохозяйственного производства. И если в первом случае возможен, в принципе, поиск альтернативы: использование водного или воздушного пространства, то в качестве производителя органической материи земля в обозримом будущем незаменима. Поэтому уникальные свойства земли обуславливают уникальную черту ее правового режима – в отношении любого другого имущества использование является правом собственника, но не его обязанностью.
Далее, использование земельного участка во всех случаях должно быть целевым, рациональным и экологически безопасным, поскольку, согласно ст. 285 ГК РФ, земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
Требование целевого использования, безусловно, является исключением из общего правила, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (п.2 ст.209 ГК РФ), в том числе - определять назначение его использования. Согласно п.2 ст.7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, хотя любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Таким образом, целевое назначение земельного участка оставляет его собственнику широкий выбор вариантов использования, но – в довольно жестких рамках. При этом сама по себе обязанность целевого использования не является уникальной чертой правового режима земель – согласно ч.1 п.2 ст288 ГК РФ, жилые помещения предназначены для проживания граждан.
Что касается обязанности рационального использования, ее также можно отнести к уникальным чертам правового режима земли. Обязанность же экологически безопасного использования, на первый взгляд, представляется общеправовой – в соответствии со ст.58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. В то же время, вышеприведенное требование имеет совершенно определенный круг адресатов – собственников земли и других природных объектов. Согласно п.3 ст.209 ГК РФ (который воспроизводит норму ч.2 ст.36 Конституции РФ), собственник земельного участка использует его свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.
Из данной нормы можно вывести имеющее принципиальное значение следствие, касающееся запрета собственнику земельного участка причинять ущерб окружающей среде. В отношении права собственности на земельный участок решающее значение имеет не то, что субъект права является собственником, а то, что объектом права собственности является земельный участок – природный объект, то есть часть окружающей среды. Таким образом, смысл нормы п.3 ст.209 ГК РФ состоит в том, что собственник земельного участка не вправе причинять вред самому земельному участку, несмотря на то, что тот является его собственностью. Этот вывод находит свое подтверждение в ст.42 ЗК РФ, согласно которой использование земельных участков должно осуществляться способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Кроме того, аналогичная по смыслу норма содержится в п.1 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Таким образом, неиспользование, нецелевое, нерациональное, небезопасное экологически использование в определенных случаях может привести к прекращению права собственности на земельный участок. Здесь следует отметить, что А.К. Голиченков в комментарии к ЗК РФ указывает на то, что, по его мнению, норма ст.285 ГК РФ «хотя и содержится в ГК РФ, но регулирует отношения по использованию и охране земель, то есть является нормой земельного права. Согласно ч.3 п.1 ст.2 комментируемого Кодекса нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Следовательно, с момента вступления в силу ЗК РФ указанная выше норма ст.285 ГК РФ не может применяться».[9]
С вышеприведенным высказыванием вряд ли можно согласиться. Представляется, что в данной ситуации следует учитывать не общую норму ч.3 п.1 ст.2 ЗК РФ, в которой речь идет о земельных отношениях безотносительно их содержания, а носящую специальный характер норму п.3 ст.3 ЗК РФ, согласно которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, законодательством. Тот факт, что ЗК РФ «не предусматривает такого основания, как изъятие земельного участка у собственника» в соответствии со ст.285 ГК РФ[10], сам по себе отнюдь не исключает возможности применения данной нормы.
Так, в ст.44 ЗК РФ говорится о принудительном изъятии у собственника его земельного участка, но перечень оснований такого изъятия не конкретизируется. А.К. Голиченков пишет, что ЗК РФ «содержит три основания принудительного изъятия земельных участков: изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд; конфискация земельного участка; реквизиция земельного участка».[11] Прежде всего, следует отметить, что реквизиция в трактовке ст.51 ЗК РФ, являясь основанием принудительного изъятия земельного участка, вряд ли может быть включена в перечень оснований прекращения права собственности (о чем идет речь в ст.44 ЗК РФ), так как предполагает временное изъятие земельного участка с выдачей документа о реквизиции, а не прекращение носящего постоянный характер права собственности, оформляемое в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Что касается существа рассматриваемого вопроса, конкретизация отдельных оснований прекращения права собственности в ЗК РФ не сопровождается оговоркой о том, что иные основания, поименованные в ГК РФ, к прекращению права собственности на земельные участки не применяются. В отсутствие такой оговорки исключать какие-либо основания прекращения права собственности, предусмотренные ГК РФ, из перечня применимых к праву собственности на земельные участки, представляется некорректным.
Здесь следует отметить еще одно обстоятельство. А.К. Голиченков пишет по поводу нормы ст.285 ГК РФ: «Нужно иметь в виду, что сходные действия рассматриваются Земельным кодексом как основание принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками».[12] Однако данное обстоятельство вызвано тем, что в ст.287 ГК РФ говорится о том, что прекращение прав на земельный участок, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством. Таким образом, ст. 45,46,47 ЗК РФ восполняют пробел в гражданском законодательстве относительно оснований прекращения иных, кроме права собственности, прав на землю. В отношении же права собственности вопрос решается непосредственно гражданским законодательством, поскольку земельным законодательством иное не предусмотрено.
В то же время, в данном вопросе есть еще одна проблема, связанная с нормой п.1 ст.286 ГК РФ «Порядок изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования». Согласно этой норме орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285 настоящего Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Далее в ст.286 ГК РФ говорится о том, что, если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.
Исходя из вышеизложенного, очевидно, что механизм исполнения решения об изъятии участка закреплен непосредственно в ГК РФ. Проблема возникает в связи с тем, что ЗК РФ не определяет вышеупомянутый орган государственной власти или местного самоуправления, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях. Здесь следует согласиться с мнением Е.Л. Мининой, которая пишет о том, что в данном случае следует ориентироваться на нормы ст.54 ЗК РФ, устанавливающей такую процедуру в отношении землевладельцев и землепользователей».[13] Дополнительным аргументом в пользу справедливости вышеприведенного мнения служит ч.2 п.3 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которая называется «Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения». В соответствии с данной нормой, заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется по правилам, установленным ЗК РФ для принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.
Таким образом, правомочие пользования в структуре права собственности на земельный участок по отношению к возможности собственника абстрактного имущества использовать его обладает весьма существенной спецификой. Не менее специфичными особенностями обладает и правомочие распоряжения земельным участком. В общем случае, правомочие распоряжения подразумевает возможность определять юридическую судьбу вещи путем изменения ее назначения, состояния (вплоть до уничтожения) или принадлежности (вплоть до отчуждения). Собственнику земельного участка, прежде всего, принадлежат не все упомянутые возможности. Так, упомянутой выше ст.7 ЗК РФ в императивной форме закреплена обязанность использования земельного участка в соответствии с целевым назначением. Что касается возможности изменить его назначение, в ст.8 ЗК РФ «Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую», в зависимости от формы собственности и категории земель, это отнесено к компетенции Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ либо органов местного самоуправления. То есть, применительно к земельным участкам возможность изменения назначения является не правомочием в структуре субъективного имущественного права, а полномочием органа публичной власти.
Возможность изменять состояние объекта права собственности, хотя и присуща собственнику земельного участка, но содержание этой возможности существенно ограничено за счет невозможности ухудшать его. Ухудшение состояния земельного участка, как уже отмечалось, может стать основанием для прекращения права собственности. Наконец, также существенно ограничено содержание правомочия распоряжения земельным участком, хотя степень ограничения зависит от принадлежности участка к той или иной категории земель. Так, в соответствии со ст.27 ЗК РФ большое количество земельных участков изъято из оборота (земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности такими объектами, как государственные природные заповедники и национальные парки, объекты использования атомной энергии и др.) или ограничено в обороте (земельные участки в пределах лесного фонда, предоставленные для нужд связи и др.). Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» содержит также существенные ограничения в отношении соответствующей категории земель.
страница 1 страница 2 страница 3
|