КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

7 - 8 февраля 1996 г., Минск, 1996. С. 24 - 29)

Необходимо дать классификацию прав и свобод, что позволит найти в них общее и особенное, определить стратегию. Конституция Беларуси различает права человека и гражданина. Предметом особой заботы государства должны стать неотъемлемые, неотчуждаемые права человека. Здесь в первую очередь надо сосредоточить усилия на скорейшем достижении международных стандартов. Считаю, что только относительно этой группы прав Конституционный Суд связан требованиями части первой ст. 128 Конституции о признании актов, нарушающих права и свободы человека, не имеющими юридической силы в целом либо в определенной части с момента их принятия. Что же касается социально-экономических, культурных прав, то это правило может и не действовать. Практика свидетельствует, что судебные органы, осуществляющие конституционный контроль, весьма осторожно подходят к актам, относящимся к социально-экономической сфере.

Несмотря на то, что действие общепризнанных принципов международного права и международных договоров определяется соответственно в Конституции и обыкновенном законе, до сих пор общепризнанные принципы фактически обладают во внутреннем праве более низким статусом, чем нормы договорные. Полезно было бы высшим судебным инстанциям обсудить судебную практику реализации прав и свобод, закрепленных в международных договорах, имплементированных в республиканское право.

Часто можно слышать: верховенство парламента или диктатура президента. Истина посредине. Зарубежный опыт свидетельствует, что соотношение сил между двумя институтами непостоянно, но колебания совершаются в определенных границах, с учетом общей расстановки сил. Необходимо учитывать, что концентрация власти в руках одного органа и есть тирания. Но не следует думать, что речь идет об одном человеке. По утверждению Т.Джефферсона и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии), могут угнетать так же, как и один. В президентской республике, какой является также Беларусь, необходимо обеспечить принцип "сильный Президент — сильный парламент".

Требуется определение пределов законодательного ведения парламента. Любое его решение должно быть основано на конкретной конституционной норме. Конституция не позволяет Верховному Совету расширять свои полномочия посредством принятия обыкновенного закона.

Необходима разработка и принятие Государственной программы законопроектных работ на ближайшие два - три года. Причем акцент в ней должен быть сделан не столько на перечне проектов актов и определении ответственных за их подготовку (это уже многократно было в нашей истории), сколько на ожидаемых от принятия законов результатах; речь должна идти о прогнозировании — важнейшей сейчас стадии законодательного процесса. Следует разработать концепцию законодательного переустройства в рамках Конституции Республики Беларусь с учетом общепризнанных принципов международного права.

К неукоснительным правилам следует относить принятие законов в строгом соответствии с Регламентом парламента, причем это касается не только получения необходимого числа голосов. Проблема значительно шире. Нарушение процедуры, принятие закона, влекущего дополнительные расходы, без финансово-экономического обоснования, особенно после утверждения государственного бюджета, должно приводить к объявлению такого акта не имеющим юридической силы. Я за то, чтобы Конституционный Суд обращал внимание на это при рассмотрении своих дел. Только тогда можно обеспечить баланс оценок властей.

Парламентом не должна нарушаться форма акта. Постановления могут приниматься, если это вытекает из Конституции. Лучше принять акт в форме закона и таким образом обязать исполнительную власть выполнять его, нежели давать повод для споров о правомочности парламента в той или иной области. Тем более это следует делать, когда в сферу действия постановлений Верховного Совета попадают органы исполнительной власти. Следует отказаться от порочной практики утверждения основных направлений внутренней и внешней политики, военной доктрины, ратификации международных договоров постановлениями Верховного Совета. Это следует делать законами, которые по существу являются программными и должны иметь верховенство не только по отношению к указам Президента, актам правительства, но и к другим законам, принятым парламентом.

Свои отрицательные плоды еще принесет тот факт, что процедурные вопросы, вопросы порядка деятельности парламента закреплены не только в Регламенте, но и в Законе о Верховном Совете. Верховный Совет, считаю, лишился самостоятельности, так как вынужден будет регламентацию своих внутренних вопросов постоянно соотносить с Законом о Верховном Совете. Парламент должен иметь свой независимый Регламент, являющийся по существу законом, с тем отличием, что подписывается Председателем Верховного Совета. Такой закон может быть проверен на предмет конституционности в Конституционном Суде, причем не только по его усмотрению, но и по предложению тех субъектов, которые названы в ст. 127 Конституции.

Сотрудничеству парламента и Президента может способствовать более внимательное отношение парламента к вето Президента на принятый закон. У нас почти в ста процентах случаев вето Президента преодолевалось и это несмотря на ряд обоснованных возражений Президента относительно расхождения законов и Конституции. Для сравнения: в США лишь около 3% вето Президента преодолевается. Продолжение прежней практики вынудит Президента все чаще и чаще обращаться к народным голосованиям. Об этом свидетельствует и мировой опыт.

Несколько слов о небезызвестном пункте 1 ст. 100 Конституции, где сформулировано одно из важнейших правомочий Президента. Весь парадокс состоит в том, что при разработке проекта Конституции я возражал против включения пункта 1 в ст. 100, а защищали многие из тех, кто критикует Президента за реализацию этой нормы. Я исхожу из того, что пункт 1 ст. 100 не является "именным", поэтому глава государства и исполнительной власти, как и любой иной орган, может пользоваться своими правами, изложенными в Конституции.

Конституция сформулировала генеральную схему сдержек и противовесов. Однако некоторые оставшиеся пробелы необходимо восполнить. Например, в Конституции закреплено право парламента определять дату выборов в высший представительный орган, и нет иных органов, которые могли бы поправить позицию депутатов, когда она не основана на Конституции. Нелучший опыт передачи власти от одного состава парламента другому мы уже имеем. Ведь сейчас закладывается традиция смены власти, которая должна формироваться в строгом соответствии с Конституцией.

Формулировка ст. 7 Конституции, согласно которой государство, все его органы связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов, также направлена на обеспечение равенства властей. Это формулировка исключает, на наш взгляд, правовую основу для тезиса "О диктатуре закона". Диктатура — она и есть диктатура. Законодательная власть и исполнительная власть обязаны соизмерять свои решения в рамках Конституции с правом.

По Конституции правом ее толкования обладает белорусский парламент. Толкование - нормативный акт, который может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде, чье решение имеет более высокую юридическую силу. Таким образом обеспечивается, я бы сказал, двойная защита Конституции. В форме закона должны приниматься и решения парламента о толковании не только конституционных, но и обыкновенных законов.

Изложенный в переходных положениях Конституции принцип, согласно которому законы и иные нормативные акты до приведения их в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции, означает, что не требуется отмены акта или решения Конституционного Суда для того, чтобы не применять противоречащую Конституции норму. В этом случае правоприменитель берет на себя риск ответственности за ошибочность решения. Однако это касается актов, принятых ранее Конституции. Есть множество актов, действие которых вызывает сомнение. Например, Постановление Верховного Совета о порядке куплипродажи квартир, на наш взгляд нарушает многие конституционные права собственника, однако вопреки этому оно исполняется.

Что же касается нормативных актов, принятых после вступления в действие Конституции, то вывод не может быть однозначным. В статье 146 Конституции предусмотрено, что в случае расхождения закона с Конституцией, действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон. Проблема не так проста, как кажется. Согласно ст. 112 Конституции суд при рассмотрении конкретного дела может прийти к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или закону (при этом они не объявляются недействительным) и принять решение в соответствии с Конституцией и законами, поставив в установленном порядке вопрос о признании данного акта неконституционным. Кроме того, хозяйственные суды законом наделены правом признания отдельных нормативных актов недействительными. Таким образом, в республике реально существует система смешанного конституционного контроля.

Кроме того, у нас слишком односторонне толкуется принцип соотношения таких актов как Конституция, закон, указ. Если расходиться Конституция и закон, то действует Конституция. Но как она действует? В том числе и через реализацию ее положений путем принятия решений соответствующими государственными органами, обладающими теми или иными правами. Орган, считающий, что его права нарушены в результате соответствующих актов, может обратиться в Конституционный Суд для разрешения спора.

В связи с необходимостью устранения отставаний в конституционном преобразовании общества в перспективе не исключаю возможности делегирования парламентом ( под его строгим в дальнейшем контролем) определенных полномочий в области правового регулирования общественных отношений исполнительной власти. Конституция, в отличие от Закона о Верховном Совете, подобного рода ограничений не содержит. С одной стороны, исполнительная власть более оперативно сможет осуществлять реформы в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики, утвержденными законом, возьмет на себя ответственность за их успех или неуспех, а парламент сохранит свой контроль за нормоустанавливающей и правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти.

Относительно делегированных исполнительной власти полномочий парламент может сохранить право законодательного вето, представляющее собой налагаемый им в силу необходимости запрет на нормативные акты, принятые Президентом. Такое вето парламента может быть абсолютным. Надо иметь в виду, что законодательное вето парламента недопустимо в отношении тех полномочий, которыми Президент обладает по Конституции.

Полезно было бы внедрить правило о принятии решений распорядительного, а в некоторых случаях и нормативного характера, парламентом, Президентом, правительством, иными государственными органами и должностными лицами со ссылкой на нормы актов более высокой юридической силы, т.е. Конституции, закона, указа и т.д.