Предварительный ПРОЕКТ Отчета Оценочной Миссии

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ГЛОССАРИЙ

КРАТКОЕ ОБОБЩЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. 
   История вопроса
   
2. 
   Цель оценки
   
3. 
   Состав Оценочной Миссии
   
4. 
   Методология Оценки
   

1. 
   Предпосылки
   
   1. 
      Региональная Институциональная Структура
      
   2. 
      Происхождение Проекта
      

1. 
   Концепция Проекта и План
   
2. 
   Региональные Институциональные Вопросы
   
3. 
   Осуществление Проекта
   

• 
  Продуктивность
  
• 
  Эффективность
  
• 
  Меры по Осуществлению и Управлению Проекта
  
• 
  Результаты Проекта
  

1. 
   Техническое задание Миссии
   
2. 
   Маршрут миссии
   
3. 
   Список лиц, с которыми были проведены встречи
   
4. 
   Список изученных документов
   
5. 
   Вопросник и краткое содержание результатов
   
6. 
   Программа по бассейну Аральского моря, 1994г.
   
7. 
   Региональная Институциональная Структура, 1993г.
   
8. 
   Организационная структура ИК МСАМ, 1994г.
   
9. 
   Список оборудования Фазы I для ИК МФСА
   
10. 
    Исследовательские поездки
    
11. 
    Командировки ГТС
    
12. 
    Список участников обучающих семинаров по устойчивому развитию
    

ГЛОССАРИЙ

ГРИД Глобальная база данных информационных ресурсов

ГРПП Главный резидент-представитель проекта

ГТС Главный Технический Советник

ГЭФ Глобальный Экологический Фонд

ЕС Европейский Союз

ЕЭК Европейская экономическая комиссия ООН

ИК МФСА Исполнительный комитет МФСА

КВР Комиссии по вопросам рек (Аму-Дарья и Сыр-Дарья)

КУР Комиссия по устойчивому развитию (прежде- Межгосударственная комиссия по социально-экономическому развитию и научно-техническому и экологическому сотрудничеству: МКСЭРНТЭС)

МБ Мировой Банк

МКВК Межгосударственная комиссия по координации водопользования

МСАМ Межгосударственный совет по Аральскому морю

МФСА Межгосударственный фонд по спасению Аральского моря

НИЦ Научно-Информационный Центр

НПО Неправительственная организация

ПБАМ Программа бассейна Аральского моря (Мировой банк/ПРООН/ЮНЕП)

«Проект» Проект по развитию потенциала бассейна Аральского моря

ПРООН Программа развития ООН

РБЕСНГ Региональное бюро стран Европы и Содружества Независимых Государств (СНГ)

РПДОС Региональная Программа Действий по Охране окружающей среды

СОР Система обеспечения выполнения решений

СП Страновое представительство ПРООН

УОПООН Управление ООН по обслуживанию проектов

УУОР Стоимость услуг по управлению и обеспечению работ

ФАО Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН

ЦА Центральная Азия

ЦАРЭЦ Центрально-Азиатский Региональный Экологический Центр

ЮНЕП Программа ООН по защите окружающей среды

 

КРАТКОЕ ОБОБЩЕНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ

     История вопроса

Настоящий Проект является частью интегрированной помощи ПРООН бассейну Аральского моря. С начала осуществления Проекта, за исключением Трехсторонней Обзорной Встречи (ТОВ) в ноябре 1999г., Проект не оценивался. Учитывая размеры Проекта и согласно правилам ПРООН, Региональное Бюро ПРООН приступило к внешней тщательной оценке настоящего проекта. Более того, учитывая динамику развития окружающей среды, в которой этот проект осуществляется, было решено провести оценку результатов его деятельности в середине его срока, которая могла бы использоваться в качестве рекомендаций для последующей работы по проекту.

     Цель оценки

      Техническое задание Оценочной Миссии (Приложение 1) описывает задачи оценочной миссии.

      Целью этой оценки в середине срока являлось:

1. 
   Оценить результаты, которые были достигнуты Проектом;
   
2. 
   Подготовить рекомендации с перспективой увеличения до максимума его воздействия и устойчивости результатов.
   

      Главными вопросами, на которые следовало обратить внимание при оценке, были следующие:

• 
  уместность проекта относительно преобладающего контекста;
  
• 
  промежуточные результаты относительно показателей хода работ или конечных результатов;
  
• 
  продуктивность подхода, используемого для получения таких результатов;
  
• 
  эффективность управления проектом, включая его результаты относительно качества, количества и своевременности, так же как и систему контроля;
  
• 
  передача потенциала местным экспертам;
  
• 
  Обзор прямых бенефициариев по предварительным результатам и по консультационному процессу, происходящего для проекта;
  
• 
  Координация с другими подобными проектами (как национальными, так и региональными).
  

Миссия была выполнена г-ном Майклом Ратнамом с помощью следующих лиц:

Г-жи Гульмиры Толыбаевой, Узбекистан

Г-жи Инкар Кадыгжановой, Казахстан

Г-жи Елены Янниковой, Туркменистан

Г-на Адылет Абдыбекова, Киргизстан

Оценочная Миссия представила свои предварительные выводы в представительство ПРООН в г.Ташкенте во время совещания 31 октября 2000г.

Миссия проводила детальный обзор документации (Приложение 4) и встречи с должностными лицами, непосредственно и косвенно вовлеченных в проект, включая должностных лиц Правления МФСА, МКУР и МКВК, Представителей-Резидентов ПРООН и Служащих по Программам, представителей неправительственных организаций и международных донорских организаций. Миссия также знакомилась с точками зрения прямых бенефициариев-отдельных лиц посредством вопросника (Приложение 5), основанным на оценке возможных критериев для успешного развития, как определено в проектной документации.

Миссия придерживалась точки зрения, что Проект являлся существенным компонентом более обширной стратегии, нацеленной на оказание помощи региональному сотрудничеству, усилению человеческого и институционального потенциалов и укреплению концепции устойчивого использования земельных и водных ресурсов в регионе.

Оценщик объединил информацию, полученную из документов, интервью, вопросника, и основанную на его собственном опыте работы в Центрально-Азиатских странах и знания вопросов бассейна Аральского моря для того, чтобы сделать свои выводы и сформулировать свои рекомендации.

Оценочный Отчет составлен по форме оценки проектов развития потенциала в середине срока, как рекомендовано в Руководстве ПРООН по Мониторингу и Оценке для получения результатов.

   ПРОЕКТ И КОНТЕКСТ ЕГО РАЗВИТИЯ

  Предпосылки

После получения независимости в 1991г. пять Центрально-Азиатских Республик: Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, обратились за помощью к международному сообществу для решения проблемы Аральского моря. В январе 1994г. пять Глав государств одобрили Программу (Приложение 6), которую доноры и неправительственные организации обязались поддержать на Парижской Конференции в июне 1994г. Подготовительная стадия, в результате которой была создана Программа по бассейну Аральского моря Мирового Банка/ПРООН/ЮНЕП, поставила четыре главных цели: (а) стабилизировать экологию бассейна Аральского моря; (б) восстановить зоны бедствия вокруг моря; (в) улучшить управление интернациональными водами бассейна Аральского моря; и (г) создать потенциал региональных интситутов по планированию и осуществлению вышеупомянутой программы.

1. 
   Региональная Институциональная Структура
   

На встрече 13 июля 1993г. Межгосударственный Совет по Аральскому морю (МСАМ) определил функции Исполнительного Комитета (ИК), рабочему органу МСАМ, и рекомендовал организационную структуру (Приложение 8). Главы государств одобрили эти рекомендации 11 января 1994г.

В то время как институциональные меры, предложенные Центрально-Азиатскими Республиками (ЦАР), были одобрены международным сообществом, оно было обеспокоено преувеличенным вниманием ИК и Межгосударственной комиссии по координации водопользования (МКВК) в отношении водных аспектов Программы Аральского моря и отсутствием понимания серьезности вопросов по проблемам окружающей среды.

После изучения Программы бассейна Аральского моря (ПБАМ) в июле 1996г. международное донорское сообщество рекомендовало внести изменения, такие как: (а) усиление лидерства региональных институтов, сократив влияние доноров на формирование и выполнение программы; (б) увеличение политической и финансовой ответственности Центрально-Азиатских государств за региональные институты; (в) более четкое регулирование приоритетов между национальными и региональными задачами и концентрация внимания на более быстром выполнении деятельности; и (г) определение роли различных институтов, в частности, МСАМ, МФСА, МКВК, КУР и КВР.

В ответ на вышеупомянутый обзор на встрече Глав государств в феврале 1997г. и Межгосударственного Совета по Аральскому морю (МСАМ) были приняты важные решения относительно статуса, персонала и эффективности региональных институтов. Среди прочего, было решено объединить МСАМ (включая его Исполнительный Комитет в г.Ташкенте) и Межгосударственный Фонд по спасению Арала (МФСА) в г.Алматы. Организация-преемник была названа Межгосударственным фондом по спасению Арала (МФСА) и была размещена в г.Ташкенте. Руководством нового МФСА являлось Правление МФСА, состоящее из пяти Заместителей Премьер-Министров², и возглавлялось Президентом Узбекистана. На встрече решили, что руководство МФСА будет поочередно сменяться каждые два года Президентами пяти Центрально-Азиатских государств. Также был назначен Постоянный Председатель Исполнительного Комитета МФСА (ИК МФСА) и были отобраны новые представители от стран для ИК МФСА. Однако, не было принято никаких решений относительно статуса МКВК и КУР и возможного дублирования деятельности этими двумя региональными институтами. В частности, два исполнительных органа МКВК и КУР, Научно-информационные Центры, потенциально дублируют друг друга.

Организационная Структура МФСА

 Происхождение Проекта

Проект нацелен на достижение Четвертой Цели Программы бассейна Аральского моря, т.е., создание потенциала региональных институтов для планирования и выполнения ПБАМ. Объем и содержание Проекта были разработаны на основе выполнения и опыта трехлетней подготовительной фазы Проекта по развитию потенциала бассейна Аральского моря (Фаза 1) и региональной институциональной структуры МФСА, которая существовала в 1997г.

Осуществление Проекта должно было начаться в январе 1998г. Однако, из-за задержек в завершении организации вопросов по расходам, 1 октября 1998г. стало фактической датой начала проекта. Продолжительность Проекта составляет три года с предварительной датой его завершения 10 октября 2001г.

С получением независимости в 1991г. Центрально-Азиатские государства ввели рыночные реформы и начали децентрализовывать отдельные виды обязанностей с целью уменьшения вмешательства правительства, также как и в частный сектор и гражданское общество. Они должны были решать не только многочисленные социальные и экономические трудности, связанные с переходным периодом, но так же и проблемы, вызванные неустойчивым использованием земельных и водных ресурсов бассейна Аральского моря. Сюда входят самые необходимые человеческие потребности в зоне бедствия вокруг Аральского моря, а так же постепенное снижение продуктивности земельных и водных ресурсов в регионе. Так как причины и воздействие неустойчивого использования земельных и водных ресурсов являются действительно Трансграничными, решение этих проблем продуктивно и эффективно требует регионального сотрудничества. Проект, поэтому, нацелен на решение этих вопросов путем поддержания создания потенциала в области регионального сотрудничества, устойчивого земельного и водного использования и общественного участия.

Цель Развития Проекта заключается в том, чтобы способствовать устойчивому использованию земельных и водных ресурсов в бассейне Аральского моря для повышения экономического и социального развития Центрально-Азиатских Республик.

Непосредственных Целей Проекта две, а именно: (а) укрепление потенциала ИК МФСА для выполнения и дальнейшего развития Программы бассейна Аральского моря, и (б) разработка практических методологий и поддержака эффективных институциональных мер для применения концепции устойчивого развития использования земель и воды.

Привлечение Общественного участия и роль Неправительственных организаций/сообщества для увеличения вовлечения и понимания проблем бассейна Аральского моря гражданским обществом, базовых организаций и общества в целом, рассматривалось в качестве составного аспекта целей развития Проекта.

Главные заинтересованные институты включают ИК, КУР и ее сеть экспертов устойчивого развития, а также отдельное число других профессионалов, работающих по проблеме бассейна Аральского моря, НПО, местные власти и группы сообществ. В конечном итоге население бассейна Аральского моря должно получить пользу от Проекта в виде улучшенного процесса принятия решений об использовании земель и воды на региональном, национальном и местном уровнях.

Ожидаемые результаты трехлетнего Проекта сформулированы ниже:

• 
  Создание ИК в качестве действительно регионального института, который способен содействовать необходимому сотрудничеству между различными региональными и национальными учреждениями и координировать различную деятельность и связанные с этим агентства-доноры;
  

• 
  Формирование эффективной сети экспертов и институтов устойчивого развития, что позволит проводить оценку устойчивости альтернативных практик использования земель и воды, стратегий, планов и проектов;
  

• 
  Способствование совместной работе отобранных НПО в регионе и установление связи между этими НПО, группами сообществ, соответствующими правительственными организациями.
  

Подготовка документа Проекта выделяется как одно из главных достижений трехлетней (1995-1998гг.) Подготовительной фазы Проекта по развитию потенциала бассейна Аральского моря. В документе проекта перечисляется несколько ключевых достижений подготовительной фазы, которые среди прочего включают:

• 
  Определение требований по развитию потенциала на региональном, национальном и местном уровнях;
  
• 
  Обеспечение офисным оборудованием Научно-Информационного Центра (НИЦ) и Секретариата КУР;
  
• 
  Подготовка местными экспертами книги-руководства, содержащего изученные вопросы по устойчивому развитию;
  
• 
  Технико-экономическое обоснование относительно возможного участия неправительственных организаций и общественности.
  

В Окончательном Отчете по Проекту развития потенциала бассейна Аральского моря (Фаза I) сообщается, что Проектный документ для Фазы II был практически завершен в сентябре 1996г. Было бы очень полезно пересмотреть Проектный документ до или после начала его осуществления, чтобы отразить более адекватно динамику институциональных, политических и социо-экономических развитий в этот период (см.раздел 4.2)

В то время как Проектный документ адекватно определяет связь между целями, вкладами, деятельностью, результатами и ожидаемым влиянием, он не обеспечивает четкую связь между результатами Фазы I и деятельностью, запланированной по Проекту.

Мероприятия по Осуществлению и Управлению Проекта четко определены в Проектном документе в том, что касается распределения обязанностей и отчетности между ПРООН (т.е., РБЕСНГ, УОПООН, ГРПП и ГТС), ИК МФСА и Управляющим Комитетом. Семинар по выполнению был запланирован в начале Проекта.

Не должно было быть сделано никаких выплат из фонда Проекта до тех пор, пока не будут согласованы и выполнены следующие административные меры.

• 
  Правление МФСА должно прийти к соглашению относительно роли, статуса и распределения заданий между МКВК и КУР
  
• 
  Центрально-Азиатские государства должны были назначить персонал для опорных пунктов КУР и разместить их в соответствующих интститутах.
  

Центрально-Азиатские государства продолжают испытывать экономические и социальные трудности, связанные с переходным периодом. Десятилетия не-устойчивого использования земельных и водных ресурсов привели к реальной угрозе экономическому росту, социальной справедливости, защите окружающей среды и региональной безопасности. Концепция Проекта была действительно уместна в отношении региональных приоритетов развития, поскольку нацелена на укрепление потенциала региональных и национальных институтов в сфере регионального сотрудничества, устойчивого испоьзования земель и воды, и общественного участия. Цели Проекта также соответствуют задачам ПРООН, направленных на поддержание устойчивости окружающей среды и природных ресурсов и здравого руководства. Однако, как отмечено далее, из-за институциональных вопросов, недостатка политических действий, актуальность Проекта в настоящих условиях спорна.

Окончательный Отчет по Фазе I относительно Проекта развития потенциала предлагает, чтобы Проектный документ (Фаза II) был разработан при непосредственном обсуждении и учитывал мнения различных заинтересованных лиц. Миссия по оценке обнаружила общее незнание и отсутствие понимания концепции Проекта, целей и методики выполнения, среди прямых бенефициариев. Поэтому не возможно сказать окончательно, в какой степени и участвовали ли вообще заинтересованные лица в разработке Проекта.

1. 
   Региональные институциональные вопросы
   

Задачи выполнения и претворения Проекта заключались в поддержке Региональных Институтов, созданных пятью странами ЦА, по вопросам планирования и осуществления Программы бассейна Аральского моря. Однако, с самого начала осуществления Проекта изменения в региональных институциональных структурах, месторасположении, укомплектовании персоналом и полномочиях, или отсутствие таковых, негативно повлияли на методы осуществления Проекта.

Прямыми бенефициарами Проекта являются как ИК МФСА, так и КУР. Два института, которые представляют собой неотъемлемую часть более обширной региональной институциональной структуры МФСА, также являлись бенефициарами донорского финансирования по подготовительной фазе ПБАМ (RER/94/014; RER/94/Q14) с 1995 г. Несмотря на помощь внешних доноров в течение пяти лет по созданию потенциала, эти институты остаются в большей степени не эффективными, с нечеткими полномочиями и их существование в основном зависит от финансирования доноров⁴.

МФСА

С начала осуществления Проекта Правление МФСА заседало только один раз (февраль 2000 г.) в г.Ашгабаде⁵. Согласно межгосударственным договорам, Заместители Премьер-Министров от каждой страны представляют Правление МФСА. Узбекистан, однако, назначил бывшего Председателя ИК и Менеджера Проекта ГЭФ г-на Гиниятуллина, который не является членом правительства, в качестве своего представителя в Правлении МФСА, что вызвало беспокойство других государств ЦА. Его сильная личность и репутация человека, обладающим чрезмерным контролем над донорскими фондами, вызывают сильное возмущение у правительственных должностных лиц и экспертов в регионе. Общая точка зрения такова, что бывший Председатель ИК имеет исключительный контроль над донорскими фондами, что, в свою очередь, приводит к отсутствию прозрачности в проектах, финансируемых агентствами-донорами в поддержку ПБАМ. Более того, его членство в Правлении МФСА и в качестве Менеджера Проекта ГЭФ⁶ предоставляет ему идеальную платформу для продолжения контроля и управления донорскими фондами. Считается, что бывший Председатель ИК вместе со своими коллегами (специалистами по водным ресурсам и должностными лицами НИЦ МКВК) олицетворяет продолжающееся преобладание и влияние Узбекистана на региональные инициативы, финансируемые донорами. Несмотря на то, что ИК МФСА был переведен г.Ашгабад, присутствие штаба Проекта ПРООН и штаба Управления Проектом ГЭФ в г.Ташкенте подтверждает эту точку зрения.

Устойчивость институциональных структур МФСА является сомнительной. Государства ЦА постоянно не справлялись с выполнением своих основных финансовых обязательств по поддержке региональных институтов, как было договорено Главами пяти государств ЦА. Когда было первоначально создано МФСА, каждое государство согласилось вносить 1% от своего ВВП в фонд. До 1995 г. из-за экономического кризиса государствами ЦА не было сделано никаких взносов. Казахстан, где первоначально находился МФСА, финансировал начало деятельности, административные и операционные расходы в течение 1993-95 гг. В 1995 г. было принято решение уменьшить взнос каждой страны. Согласно пересмотренной сетке Казахстан, Туркменистан и Узбекистан должны были каждый внести 0,3 процента от ВВП, а Киргизстан и Таджикистан - 0,1 процента от ВВП. Согласно положениям МФСА, одобренным Главами государств, государства-члены должны были перевести свои взносы в Долларах США на консолидированный счет МФСА. Туркменистан, однако, отказался переводить свою долю, указав, что его взносы должны идти только на ту деятельность (административные и операционные расходы, и проектное финансирование), которая ведется в Туркменистане. Остальные государства ЦА перевели свои взносы, хотя и частично, в МФСА.

В 1994-95 гг. ПРООН и Мировой Банк предоставили грантовое финансирование бывшему ИК МСАМ и МФСА с целью их поддержки на институциональном уровне. После слияния МСАМ и МФСА в 1997 г. Главы государств еще раз подтвердили положение МФСА в отношении взносов каждым государством, несмотря на несоблюдение такового Туркменистаном. В настоящее время ситуация относительно взносов государствами ЦА в МФСА похожа на ту, что предпочел Туркменистан. Взносы МФСА государствами ЦА остаются в соответствующей стране. Эти средства частично покрывают местные издержки филиалов ИК МФСА, которые дополнительно оплачиваются Проектом (офисное оборудование, связь и зарплата персоналу ИК в г.Ашгабаде и опорным пунктам УР в каждой стране), и расходуются на финансирование национальных проектов.

Неспособность или отсутствие обязательств государств ЦА по предоставлению финансовой поддержки МФСА имеет ослабляющее действие на его работу. Перемещение ИК МФСА в г.Ашгабад и решение нового Президента МФСА предоставлять ограниченное финансирование на его административные и операционные расходы было равносильно объявлению окончания деятельности ИК МФСА. Очевидно, что, если государства ЦА не могут совместно решить этот вопрос путем создания общего бюджета (собрав воедино индивидуальные взносы каждой страны) для покрытия операционных расходов структуры МФСА, то право на существование МФСА является спорным.

Зачем донорам предоставлять средства через МФСА для региональных инициатив, когда государства ЦА сами продемонстрировали отсутствие желания передавать свои взносы в единый "пул" для поддержания региональной институциональной структуры? Если взносы МФСА находятся в каждой стране для финансирования национальных проектов, имеет ли Правление МФСА какую-либо значимую роль или полномочия в одобрении финансирования национального проекта? Верится с трудом, что МФСА будет иметь право не дать одобрение проектному финансированию национального проекта, когда фактически соответствующая страна имеет полный контроль по вопросу использования своего взноса в МФСА. Не исключено, что государства ЦА рассматривают работу институциональной структуры в качестве принятия инициатив по работе с донорами, и поэтому не полностью увлечены этим вопросом. Несмотря на это, они готовы поддерживать ее, хотя и частично, для привлечения дополнительных грантовых средств, которые позже можно будет поделить между пятью государствами ЦА.

ИК МФСА

Более того, ИК МФСА в г. Ашгабаде функционирует в неполном составе без участия двух представителей от пяти государств ЦА, как это было в случае, когда ИК МФСА располагался в г. Ташкенте. В течение первых шести месяцев ИК МФСА был укомплектован полностью из туркменских граждан, нанятых Председателем ИК. Пять членов ИК остались в г.Ташкенте, нанятые работать в качестве директоров компонентов Проекта ГЭФ, подчиняющиеся напрямую Менеджеру Проекта ГЭФ и представителю Узбекистана в Правлении МФСА.