доктор юридических наук, профессор

Белорусский государственный университет
В праве, в частности, в Конституциях обычно подчеркивается, что народ является единственным источником власти. Действительно, в условиях демократии власть находится в руках народа. И естественно, в этом случае демократию нельзя идеализировать. К. Лефорт в качестве ее недостатков отмечает тиранию общественного мнения, неустойчивость правительств, наличие «дворцовых интриг». Позитивным является отсутствие беззакония. Каждый имеет право высказать свое мнение без опасения быть преследуемым. Однако при этом власть народа осуществляется в очерченных Конституцией рамках¹.

В юридической, философской литературе дается множество определений демократии. Довольно часто она определяется как власть большинства. В.А. Затонский отмечает, что подлинная демократия возникает из стремления отдельной личности к относительной свободе от власти, включая и демократическую². Созвучна его мысли и оценка, даваемая Унпелевым А.Г., который видит феномен демократии в примирении идей народовластия и личной свободы³. Народ, являясь источником власти, как справедливо отмечается, веками был отделен от государственной власти, часто она осуществлялась против народа⁴. Для того, чтобы исключить такую ситуацию, заставить власть служить людям, в конституциях и закрепляется равенство и взаимная ответственность государства и личности (см. ст. 2 Конституции Республики Беларусь). Тем самым, предлагается взаимодействие власти и подвластных. Видный судья Верховного Суда США Оливер Холмс (1841–1935) отмечал, что «Конституция не предназначена олицетворять какую-либо отдельную экономическую теорию, будь то патернализм с его органической связью между гражданами и государством либо свобода жизнедеятельности. Она создана для людей, которые придерживаются противоположных взглядов»⁵. Справедливо отмечал профессор А. Мишин – демократия без государственной власти существовать не может⁶. Томас Гоббс в своей работе «Левиафан» выразил мысль, согласно которой есть один способ создать сильное государство – это единство власти⁷.

В литературе обращается внимание, что осуществление государственной власти одним субъектом имеет определенные достоинства: оперативность в принятии решений, персонализация ответственности, исключение борьбы за полномочия между уровнями властвования⁸. На примере ряда стран мы видим, что на политической сцене доминирует либо Президент (в президентской республике), либо правительство, чаще его глава..

Американскими идеологами была создана концепция, согласно которой верховная власть принадлежит народу, который вправе не соблюдать законы, если они несправедливы или противоречат разуму. Конституционное право при этом трактуется как соблюдение принятых народом общественно-разумных и абсолютно неизменных правил поведения людей⁹. Однако эта теория получала поддержку в период борьбы американских штатов за независимость от Великобритании. В дальнейшем история показывает, какие жесткие меры предпринимались к тем, кто «восставал» против сложившейся системы.

Великий русский юрист, философ, национальный мыслитель И. Ильин в своих «Аксиомах власти» подчеркивал, что государственная власть в пределах каждого политического союза должна быть едина. Причем единство государственной власти он понимал «не в смысле единства «органа» или нераспределенности функций и компетенций, но в смысле единого организованного воленаправления, выражающегося в единстве обретаемого и осуществляемого права. В пределах одного союза в один и тот же момент одно и то же – не может быть «правом» и «не правом»… Правосознание не может признать одинаково «государственными» две исключающие друг друга или стоящие в противоборстве власти»¹⁰. И. Ильин отмечал, что наличие двух государственных властей свидетельствует о наличности двух политических союзов, однако это свидетельство зарождения либо «отживания» этих двух «государств». Как промежуточный этап такое явление возможно. Но если две возникшие власти не сливаются в одну единственную, то они рано или поздно начинают между собой борьбу¹¹. И. Ильин многие свои труды написал после Октябрьской революции, зная ее результаты. Мы же, нынешние современники, хорошо помним 90-е годы ХХ столетия, знаем, как происходил «распад» СССР и в значительной степени подтверждаются оценки И. Иванова. Государственная власть в силу ее единства, имея правовой характер, должна преследовать общий интерес. И. Ильин в своих трудах убедительно доказывал невозможность общественной жизни вне порядка, т.е. вне устойчивой правовой организации. Тяготение к порядку и организации подсказывается народу чувством самосохранения. Народ, оказавшийся без организованного порядка, находится перед дилеммой: создать его или погибнуть¹².

Как отмечает И.А. Иванников, умные руководители умеют быстро реагировать на запросы масс и тем самым сохраняют свою власть. Правда, при этом он говорит о «заигрывании» с аристократией или народом¹³. Для развития любого государства, особенно в переходный период, период трансформации политико-правовой системы важно сохранить базовый консенсус в обществе, исключить отчуждение власти и народа, госаппарата и гражданина, центра и регионов. Как справедливо замечает В.Е. Гумеев, конституционно декларированный статус государства как правового предопределяет выдвижение ориентиров правомерного поведения гражданина и государства, создает легальную основу борьбы за право и законность¹⁴. Демократические страны – наиболее организованные в цивилизованном понимании слова «организация». «Организующим» началом выступает право – основной социальный регулятор в любом государстве.

Из большого числа различных определений власти¹⁵, на наш взгляд, более близким к ее сущности относится понимание власти М. Вебером, который рассматривал власть как «возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению»¹⁶.

Существуют различные модели децентрализованного государства. Среди них можно назвать деление государства на федерации, развитие местного самоуправления, которое часто характеризуется как нечто отдельное от государственной власти. На наш взгляд, местные Советы депутатов как представительные органы, избираемые гражданами, проживающими в рамках соответствующей административно-территориальной единицы, обладают всеми признаками органа государственной власти. В мировой практике наблюдается явная тенденция к ослаблению государства как института в связи с процессами глобализации, созданием наднациональных структур, обладающих существенными полномочиями по отношению к национальным государствам. Яркий пример тому Европа. На этом континенте вначале в рамках Европейского сообщества, а в настоящее время – Европейского Союза сформировался подход, согласно которому учредительные договоры обладают более высокой юридической силой, чем национальные Конституции.

Рост национального самосознания – прогрессивное явление. Однако этот процесс может захватить общественные отношения настолько глубоко, что повлечет дезинтеграцию государства и распад его на более мелкие образования.

С одной стороны, власть не должна быть «распыленной». Иначе под угрозой может оказаться единство и территориальная целостность государства, его правовой системы. Центробежные силы могут набрать такие обороты, что для сохранения государства придется использовать силу. С другой – излишняя «централизация» власти сковывает инициативу, порождает иждивенческие настроения, отчуждает власть от народа. Выход, на наш взгляд, заключается в поиске баланса интересов между центром и регионами на основе принципов функционирования демократического государства. Здесь можно использовать не только Европейскую хартию местного самоуправления, но и концепцию (хотя и не вступившей в силу) Конституции Европы в которой в качестве одного из фундаментальных закреплен принцип передачи «наверх» только тех вопросов, которые могут быть наиболее успешно там решены. Все остальное – должно решаться национальными государствами или применительно к рассматриваемому нами вопросу – на локальном уровне.

В Российской юридической литературе российская форма правления на протяжении десяти лет действия Конституции подвергается критике как в политических, так и в научных кругах. О. Зазнаев обращает внимание на то, что российская форма правления характеризуется как суперпрезидентство¹⁷, выборная монархия¹⁸. К недостаткам относят «сосредоточение в руках» президента огромных полномочий, дисбаланс ветвей власти, отсутствие ответственного правительства, формирование беспартийного «технического» правительства, склонность режима к авторитаризму, персонализму, коррупции, фаворитизму и др. ¹⁹.

От формы правления зависит способ формирования исполнительной власти. Однако периоды времени, сложность развития, перелом эпох часто предопределяют выбор формы правления. В мировой практике разделение властей осуществляется на разную «глубину». Основная идея разделения властей заключается не в том, чтобы обеспечить равенство властей, а выстроить таким образом систему, чтобы ни одна из ветвей не существовала без двух других.

Многие ученые-юристы считают, что полное разделение властей абсурдно. Более того, разделение властей предполагает единство власти. Однако разделение властей – препятствие к превышению власти, произволу. Например, американская модель исключает дуализм исполнительной власти, при котором есть соперничество. Эта модель доказала устойчивость. Она не допускает двоевластия в политической системе даже тогда, когда Президент США и большинство конгресса принадлежит к разным партиям. Это обеспечивает единство государственной политики. Президент США рассматривается как ведущий общенациональный политический лидер. Именно за ним максимум инициативы.

Необходимо бороться с бюрократизацией. В этом отношении даже сформулирован Паркинсоном первый закон «Количество чиновников и объемы их работы никак между собой не связаны». Одно из следствий этого закона – сколько не сокращай аппарат, он все равно будет только увеличиваться. Как показывает исторический опыт, именно от того, как организовано государственное управление, как соотносятся законодательная и исполнительная власть, центральная и местная власть, в значительной степени зависит социально-экономическое и политическое развитие общества. Показательно, что Беларусь динамично развивается за счет организованности, трудолюбия и интеллекта своих граждан.

М.А. Медведев считает, что идею единства власти можно рассматривать в трех аспектах: «социальное единство власти, что должно проистекать из единства природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом как условия предотвращения анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов»²⁰.

Безусловно, особым приоритетом пользуются конституционные законы, принимаемые путем референдума – непосредственно Конституция, законы о внесении в нее изменений и др. Полагаем, что данный вопрос следует решать в контексте определения права парламента «пересмотреть» волю народа, выраженную на референдуме. При этом следует учитывать, что референдумы могут быть различных видов. Конечно, особые и совершенно различные последствия наступают при проведении консультативного и референдума, решение которого имеет обязательный характер.

Отметим, что истории неизвестен ни один случай проведения консультативного референдума относительно текста Конституции. Итоги голосования всегда имели обязательную юридическую силу. Лишь в Беларуси в 1996 г. и в последующем была попытка «отредактировать» волю народа, высказавшегося в поддержку проекта новой редакции Конституции 1994 г., предложенного Президентом Республики Беларусь. Безусловно, мы признаем, что отдельные концептуальные положения, которые предполагается включить в текст Конституции, могут быть предложены для народного голосования. Однако в данном случае идет речь об отдельных положениях, но не о законе в целом.

Закон, принятый путем референдума, подписывается Президентом. Вето здесь недопустимо. В ст. 84 (п. 24), ст. 100 речь идет о подписании, праве наложить вето на законы, принятые Парламентом. Однако такой закон может быть проверен Конституционным Судом на предмет соответствия его Конституции.

Исходя из идеи народного суверенитета, верховенства власти народа в ст. 77 Конституции закреплено, что решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. Эта емкая формула означает, что народ может делегировать Парламенту или Президенту (вряд ли какому-либо еще органу, ели он не будет обладать представительными или учредительными полномочиями, например конституционная ассамблея) право реализовывать закон, принятый на референдуме. При этом полагаем нельзя применять по аналогии те требования к делегированию народом прав законодательному органу, которые зафиксированы в части второй ст. 101 Конституции, где изложены правила делегирования Парламентом своих полномочий Президенту. Если же этого не происходит, т.е. нет такого делегирования, то полагаем, что зафиксированные в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правила действия актов и их юридическая сила неприменимы. Например, закон, принятый на референдуме, по юридической силе будет выше, чем кодекс, программный закон или «новый» закон, даже принятый Парламентом после принятия закона на референдуме.

Пожалуй, есть еще одно важное обстоятельство, которое следует учитывать. Это соотношение международного договора (закона о его ратификации Парламентом) и закона, принятого на референдуме. Полагаем, что если международный договор вступил в силу, то денонсация должна осуществляться в соответствии с требованиями международного права. К этому обязывает Венская Конвенция о праве международных договоров. Если же подписан международный договор, но для придания ему юридической силы он выносится на общегосударственный референдум, тогда воля народа имеет решающее значение.

Надо сказать, что в нашем законодательстве следовало бы более детально решить некоторые иные вопросы. Например, определить последствия, которые наступают, если закон, принятый Парламентом, выносится на референдум и не получает поддержки народа.

Следует иметь в виду, что Парламент и Президент своими актами практически охватывают все сферы общественных отношений. Конечно, каждая из этих инстанций обладает собственными полномочиями. Ограничение пределов власти народа (по существу его самоограничение с учетом положений ст. 78 Конституции и ст. 112 Избирательного кодекса) допустимо лишь с учетом природы и характера вопросов, предлагаемых на референдум.

На наш взгляд, перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на республиканский референдум, следовало бы дополнить, а некоторые из имеющихся уточнить. Например, в части третьей ст. 112 Избирательного кодекса надо указать, что речь идет не просто об «освобождении» Президента, но об освобождении его от должности. Не следует выносить на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий Парламента (палат), вопросы, находящиеся в юрисдикции судебных органов.

Законы, принятые народом и Парламентом, могут быть предметом проверки Конституционного Суда. Однако следует учитывать, что Конституционный Суд не наделен правом предварительного контроля. Более того, всегда существовал запрет на такую проверку. С учетом права на последующий контроль допустима проверка на соответствие закона, принятого народом либо парламентом, как с точки зрения содержания, так и процедуры. В завершение хотелось бы обратить внимание на еще несколько важных аспектов народовластия. Это реализация народом (гражданами) права законодательной инициативы и развитие института конституционной жалобы. В Конституции решены некоторые вопросы. Следует развивать текущее законодательство и практику в данной сфере и далее «по вертикали». В частности, детализировать в законодательстве право граждан на нормотворческую инициативу (имеется в виду инициирование принятия подзаконных актов), в частности, закрепить в соответствующем законе право определенного количества граждан инициировать рассмотрение (принятие) актов Правительства, ведомственных актов. Полезно было бы предусмотреть процедуру инициирования принятия локальных нормативных правовых актов не только традиционными субъектами, но и отдельными работниками, которые составляют, например, 5-10 % от числа работающих. Следует развивать практику проведения местных референдумов, возобновить традиции обсуждения проектов нормативных актов. Для этого сейчас есть много возможностей.

Практика применения Декрета Президента от 26 июня 2008 г. №14, которым расширены полномочия Конституционного Суда, убеждает в возможности развития института конституционной жалобы. Для этого предлагается следующее. В настоящее время все законы до их подписания Президентом проверяются на соответствие Конституции в порядке предварительного контроля. Такая сплошная проверка законов, на наш взгляд, не столь необходима. Тем более, что за четыре года реализации упомянутого Декрета все законы признаны соответствующими Конституции, хотя одновременно и высказывались определенные замечания. Поэтому предлагаем, с одной стороны, исключить обязательность проверки всех законов до их подписания, а с другой, расширить круг субъектов, которые вправе потребовать проведение такой проверки. Среди таких субъектов могли бы быть и граждане, возможно, их общественные объединения. Однако для этого у них должна быть информация о принятых законах, их можно было бы одновременно с направлением Президенту на подпись размещать на сайте палаты Парламента. Таким образом, можно прогнозировать, что в Конституционном Суде в порядке предварительного контроля будут проверяться не все законы, а лишь те, в отношении которых у соответствующих субъектов будут сомнения в их конституционности. В Декрете №14 предусмотрено право Конституционного Суда давать по поручению Главы государства толкование некоторых декретов и указов. Вместе с тем, было правильно предусмотреть возможность обязательной проверки конституционности временных декретов до их рассмотрения Парламентом. Это было бы продолжением тех логичных шагов, которые предусмотрены Декретом №14.

Эти и иные меры в данном направлении будут только способствовать укреплению доверия народа к власти.