страница 1 страница 2 страница 3
Глава 2 Части 3, посвященная политике и функционированию Союза, носит название «Недискриминация и гражданство». Предусматривается принятие особого закона или рамочного закона Европейского Союза в целях борьбы против дискриминации и устранения ее проявлений в функционировании отдельных свобод, таких как свобода передвижения.
Вместе с тем, далеко идущие обязательства по воплощению принципа недискриминации и равенства отношения содержатся в нормах действующего законодательства Европейского Союза. В главе 1 Директивы Совета ЕС 2000/43/СЕ13 под ними понимается «отсутствие любой дискриминации, прямой или косвенной, основанной на расе или этническом происхождении». Статья 2 (п. 1, а) гласит, что «прямая дискриминация означает основанное на расовом или этническом происхождении отношение к лицу, которое является менее благоприятным, чем оно было, есть или будет в отношении лица, находящемся в аналогичном положении».
Пункт 3 той же Статьи определяет дополнительно, что преследование может быть дискриминацией, когда оно связано с расой или этническим происхождением и когда оно имеет своим содержанием или целью нанести ущерб достоинству лица, создавая вокруг него угрожающую, враждебную, унижающую, оскорбительную или запугивающую атмосферу. Тем самым, интерпретация содержания понятия существенно расширяется по сравнению с процитированной выше Статьей 4 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
Пункт 4 Статьи 2 вводит обязательства по «пенализации» подстрекательства к дискриминации, что идет значительно дальше запретов в этой области, существующих во многих национальных правовых системах.14
Директива распространяет действие принципа запрета дискриминации на все сферы, находящиеся в ведении ЕС, как на частный, так и на общественный сектор, включая государственные учреждения, в частности, в области доступа к работе, профессиональному образованию, условий работы, участия в профессиональных союзах, социальной защите, в здравоохранении, образовании, доступе к социальным услугам, в том числе к жилью.
7 ноября 2000 года Совет министров принял второй акт в этой области - Директиву 2000/78/СЕ15 о создании общих условий в пользу равенства отношения в специальной сфере социальных отношений - в области занятости и труда. Статья 1 определила цель Директивы как борьбу против дискриминации, основанной на религии или убеждениях, инвалидности (недостатках здоровья), возрасте или половой ориентации в сфере труда и занятости.
Определение принципа равенства и недискриминации, даваемое в Статье 2, аналогично предыдущей Директиве, но расширяет возможные признаки дискриминации на религию или убеждения, инвалидность, возраст или половую ориентацию. Вместе с тем, Статья 4 (1) допускает возможность различного отношения, когда это диктуется «существенной и определяющей потребностью, а также основано на законной цели и пропорциональной необходимости».
Статья 6 обосновывает возможности для дифференциации, основанной на возрасте. Она должна быть объективно и разумно основана на цели, определенной законом, для обеспечения политики занятости, рынка труда и профессионального образования. Средства для достижения этих целей должны быть соразмерны. Такие меры могут включать особые требования при найме, работе и увольнении для молодежи, лиц пожилого возраста и имеющих лиц на своем иждивении, требования минимума возраста, профессиональной подготовки или стажа работы, требования максимума возраста для предоставления необходимой подготовки или определенного периода для получения пенсии.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе16 (ОБСЕ), включающая в свой состав большинство государств Европы, США, Канаду, а также государства бывшего СССР, географически как являющимися, так и не являющимися европейскими странами, первоначально ОБСЕ (СБСЕ) вошла в историю как форум, где был разработан Заключительный акт Совещания в Хельсинки, включавший 4 части - так называемые «корзины». Первая часть – включает два раздела – «Принципы, регулирующие отношения между государствами и Меры доверия и некоторые аспекты безопасности и разоружения», вторая – «Сотрудничество в области экономики, науки, технологии и окружающей среды», третья – «Сотрудничество в гуманитарной и других областях», четвертая – «Последующие меры».
Вопросы прав человека затрагиваются в первой и второй части Заключительного акта. В руководящих принципах два раздела касаются прав человека – «Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и верований» и «Равные права и самоопределение народов».
Заключительный акт обычно не рассматривается как обязательный юридический документ. Это означает, что невыполнение его положений государством-участником имеет не юридические, а политические и моральные последствия. Последующие документы ОБСЕ также, за некоторыми исключениями, не имели обязательной правовой силы.
Спецификой каталога прав человека, провозглашаемых в рамках инструментов ОБСЕ, стало расширение в международно-правовых документах тематики прав национальных меньшинств. Эти права стали основной темой документов – Парижской хартии для Новой Европы (1990 г.), Заключительного документа Копенгагенской встречи (1990), Московского заключительного документа (1991 г.), Будапештского документа (1994 г.). Так, Заключительный документ Копенгагенской встречи (5-19 июня 1990 года) подчеркнул в пункте 33:
«Государства–участники будут защищать этническую, культурную, лингвистическую и религиозную самобытность национальных меньшинств на своих территориях и создавать условия для развития этой идентичности».
Вместе с тем, то же положение уточнило, что такие меры будут соответствовать принципу равенства и запрета дискриминации по отношению к другим гражданам государств-членов.
Совет Европы. К числу международных конвенций в области предотвращения и ликвидации дискриминации и сходных форм нетерпимости, разработанных на уровне такой региональной организации, как Совет Европы, можно отнести, помимо Европейской конвенции по правам человека и основным свободам, Европейскую социальную хартию с дополнительными протоколами, Рамочную конвенцию по защите национальных меньшинств, Европейскую конвенцию об участии иностранных граждан в общественной жизни на местном уровне, Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств, Европейскую конвенцию о гражданстве, Европейскую конвенцию и статусе рабочих-мигрантов и некоторые другие акты.
Рассмотрим некоторые нормы ряда наиболее важных документов Совета Европы, составной частью которых являются положения, направленные на предотвращение и пресечение дискриминации.
В соответствии с Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод, а также дополнительных протоколов государства-участники взяли на себя ряд обязательств в области защиты прав человека, среди которых гарантии права на жизнь, неприкосновенность личности; справедливого судебного разбирательства по гражданским и уголовным делам; участия и выдвижения своей кандидатуры на выборах; свободы мысли, совести и религии; свободы выражения мнения (включая свободу средств массовой информации); права на имущество и свободу распоряжаться собственностью; свободы собраний и объединений.
В силу Конвенции и протоколов запрещаются пытки и бесчеловечное и унижающее достоинство обращение; смертная казнь; рабство и подневольный труд; дискриминация; высылка из страны собственных граждан или отказ им во въезде в страну; коллективная высылка иностранцев.
Конвенция особо обращается к вопросу о дискриминации в Статье 14 (Запрещение дискриминации), которая гласит:
«Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам».
Вместе с тем, юриспруденция Суда в ходе применения Конвенции установила некоторые критерии допустимости различия отношения: она должны иметь объективные и разумные основания и соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) между целью проведения различия и средством достижения этой цели17.
Таким образом, первоначально защита против дискриминации распространялась только на те права и свободы, которые были гарантированы в Конвенции. Тенденция к распространению этого принципа на другие права личности привела к тому, что был принят Протокол 12 к Конвенции, где гарантируется защита против дискриминации в более общей форме по сравнению со Статьей 14 Конвенции - при пользовании „гарантированными законом правами в отношениях c государственными органами власти“.
В Протоколе 12 к Европейской конвенции о правах человека и основных свобод прослеживается, тем самым, некоторое движение в сторону «автономизации» понятия дискриминации – то есть без привязки к конкретным правам, гарантированным данной Конвенцией. Можно представить, что вступление в силу этого Протокола приведет к расширению материальных оснований для защиты против дискриминации и созданию дополнительных возможностей для обжалования действий национальных властей без ссылки исключительно на нарушение права, гарантированного Конвенцией.
1 февраля 1998 года вступила в силу Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы. Примечательно, что аналогичная конвенция а органах ООН не подготовлена для подписания до настоящего времени.
В Конвенции устанавливаются принципы, которые должны соблюдаться ратифицировавшими ее государствами: равенство перед законом, меры по сохранению и развитию культурного наследия, самобытности, религии, языков и традиций, по обеспечению доступа к средствам массовой информации, по содействию свободному и мирному трансграничному общению между людьми, законно проживающими в других государствах, по сохранению языков меньшинств в географических обозначениях и названиях.
Статья 4 гарантирует защиту от дискриминации:
«1. Стороны обязуются гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается».
Второй и третий пункты той же статьи создают основу для проведения мер «позитивного характера»:
«2. Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной группе населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам».
В силу пункта 3 Статьи 4 меры по созданию более благоприятных условий для осуществления своих прав национальными меньшинствами, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рассматриваются как акт дискриминации.
Статьи 5 и 6 развивают обязательства в области «позитивного» обеспечения равенства. В частности, Статья 6 призывает государства-участники поощрять «дух терпимости и диалог между культурами», а также принимать эффективные меры по содействию взаимному уважению, взаимопониманию и сотрудничеству между всеми лицами, проживающими на их территории, независимо от их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности, особенно в области образования, культуры и средств информации.
Помимо этого, пункт 2 Статьи 6 обязывает государства-участники «принимать все надлежащие меры для защиты лиц, которые могли бы стать жертвами угроз или актов дискриминации, враждебности или насилия по причине их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности».
Статьи 7 – 17 гарантируют ряд специфических для национальных меньшинств прав. К этим правам относятся: равенство перед законом, принятие мер по сохранению и развитию культур и защиты самобытности, религий, языков и традиций национальных меньшинств, обеспечение доступа к средствам массовой информации и установление свободных и мирных трансграничных контактов с лицами, проживающими на законных основаниях на территории других государств.
Статьи 20 и 21 определяют некоторые «границы» пользования правами меньшинств. В частности любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, обязано соблюдать национальное законодательство и уважать права других лиц, в частности, права лиц, принадлежащих к основной группе населения или к другим национальным меньшинствам.
Статья 21 гласит, что «ничто в настоящей рамочной Конвенции не может быть истолковано как подразумевающее какое-либо право любого отдельного лица заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, противоречащие основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств».
Содружество Независимых Государств. Предотвращение дискриминации является составной частью нормативной базы региональной организации ряда бывших государств бывшего СССР - Содружества Независимых Государств (СНГ), созданного в начале 90-х годов.
Согласно Уставу СНГ (Статья 3), Содружество должно проводить свою деятельность на основе общепризнанных принципов международного права. СНГ руководствуется также принципами верховенства международного права в межгосударственных отношениях, учета интересов друг друга и Содружества в целом, объединения усилий и оказания поддержки друг другу, духовного единения народов государств-членов на основе уважения самобытности, тесного сотрудничества в сохранении культурных ценностей и культурного обмена.
За время своего существования государства-члены СНГ подготовили несколько сот договоров, конвенций и соглашений, касающихся всех сфер сотрудничества в рамках СНГ. К числу конвенций, прямо затрагивающих вопросы запрета дискриминации, относится, прежде всего, Конвенция по правам человека и основным свободам Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года.
Конвенция гарантирует как политические и гражданские права, так и широкий объем экономических, социальных и культурных прав без какой-либо дискриминации, Так, Статья 20 Конвенции СНГ гласит:
«1. Все лица равны перед законом и без какого-либо различия имеют право на равную защиту перед законом.
2. Пользование правами и свободами, определенными в данной Конвенции, гарантируется без всякого различия пола, права, цвета, языка, религии, политических или иных убеждений, национального и социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, собственности, должности, места рождения или других критериев».
Статья 21 посвящена более конкретно национальным меньшинствам и гарантирует право выражать, сохранять и без ограничений развивать их этническую, лингвистическую, культурную или религиозную самобытность.
Статьи 22-25 гарантирует ряд прав и свобод, связанных с личным статусом лиц, находящихся на территории государств-участников (право свободного передвижения, право покидать свою страну, право на юридическую личность, гражданство, право на возвращение в страну своего происхождения, запрет коллективных выдворений иностранцев, законно проживающих на территории государства-участника).
Таким образом, источники региональных организаций расширили в некоторых случаях интерпретацию содержания понятий, введенных универсальными актами, в целях защиты против дискриминации и сходных с ней феноменов, а в некоторых случаях опередили кодифкацию защиты против дискриминации на универсальном уровне.
1.3. Некоторые выводы в отношении нормативного оформления предотвращения и запрета дискриминации в международном праве
Явление, которое квалифицируется термином дискриминация, несомненно, отражает нарушение фундаментального источника права – принципа справедливости и связанных с ним принципов равенства и человеческого достоинства. Общепризнанным определением дискриминации в международном праве является формулировка, данная Комитетом по правам человека на своей 37-й сессии в 1989 г. в Общем комментарии № 18 о дискриминации, гласящей:
«...любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на такой основе, как раса, цвет, пол, язык, религия, политическое или другое мнение, национальное или социальное происхождение, рождение или другой статус, и целью или результатом которого является уничтожение или ущемление признания, пользования или применения любыми лицами прав и свобод на равной основе».
Однако это общее определение страдает рядом недостатков, в частности оно не дает объяснения многочисленным явления неравенства, признаваемых обществом законными – в семье, в административных структурах, в отношениях между частными лицами. Существуют допустимые формы дискриминационного отношения, которые разрешены в международных договорах - в некоторых случаях допустимо различное отношение на основе гражданства (хотя и оно в свою очередь предполагает определенные запреты и критерии применения). Более того, предусматривается возможность мер по созданию более благоприятных условий для наименее защищенных и наиболее уязвимых категорий лиц - это так называемая «позитивная дискриминация».
В области международной защиты прав личности более оправданным представляется определение дискриминации как незаконных ограничений на осуществление гарантированных международным правом прав и свобод для определенной – возрастной, половой, религиозной, социальной, политической, культурной, национально-этнической, расовой - категории лиц со стороны органов государственной власти, юридических и физических лиц, а также одного государства или группы государств в отношении другого государства или, соответственно, другой группы государств.
Помимо этого, ссылка в договорном определении дискриминации на предпочтение как форму дискриминации не является обоснованной с точки зрения получившего негативное семантическое значение термина дискриминация. Представляется, что предпочтение является обратной стороной дискриминационного отношения со стороны одной категории субъектов правового регулирования к другой.
Если говорить об объеме прав и обязанностей в отношении дискриминации, то запрет дискриминации распространяется иногда на все права или свободы, гарантированные в международном праве в целом, как это, например, отмечено в Общем комментарии № 18 (пункт 12) или, только на перечисленные в договоре права и свободы, как это указано в Статье 14 Европейской конвенции по правам человека и основным свободам18. Это означает, что запрет дискриминации или право на недискриминационное отношение представляет собой как самостоятельную норму права, так и комплементарное положение, применяемое при имплементации других норм права, прежде всего, в области защиты прав человека.
Субъектами ответственности в большинстве международных договоров являются органы государственной власти. Однако в некоторых случаях обязательства в силу международных договоров распространяется на физических и юридических лиц, не обладающих качеством государственных органов. К числу таких актов относятся, прежде всего, уже упомянутые директивы Европейского Союза, обладающего наиболее разработанным и высокопрофессиональным инструментарием в области защиты против дискриминации.
Доктрина проводит различие между прямой и косвенной дискриминацией. Содержание этих понятий наиболее полно интерпретируется в праве ЕС. Согласно Директиве Совета министров 2000/43/СЕ19, «косвенная дискриминация» означает ситуацию, когда нормативное положение, критерий или практика, которая является внешне нейтральной, может вызвать особое ухудшение положение для лиц, определенной расы или этнического происхождения по отношению к другим лицам, за исключением тех случаев, когда они являются объективно основанными на законной цели и когда средства для реализации этой цели являются соразмерными и необходимыми (Статья 2 (п. 2, б)).
В созданной системе международно-правовых источников по пресечению международных преступлений присутствуют существенные пробелы как с точки зрения отсутствия юридически обязательных документов в отдельных регионах (Азия, Австралия и Океания), так и в областях регулирования, которые могут быть тесно связаны с дискриминацией, как, например, преследование преступлений агрессии и международного терроризма.
Более того, на уровне межгосударственных отношений (в частности, в области применения мер экономического, политического и военного давления) принцип запрета дискриминационного отношения фактически не кодифицирован, за исключением некоторого продвижения в этом смысле в области международного экономического права в ряде уставных документов международных экономических организаций, а также в ряде актов20, которые, однако, не получили обязательного правового характера и институционного оформления.
Часть 2. Институционализация пресечения и ликвидации дискриминации и сходных с ней форм нетерпимости21
В ходе последовательной институционализации предотвращения и запрета дискриминации и сходных с ней феноменов их дополнительное обеспечение было развито в международном праве как посредством универсальных и региональных институциональных механизмов защиты прав человека общего характера, так и на уровне специализированных органов, полномочия которых ориентированы, главным образом, на предотвращение и пресечение отдельных форм дискриминации.
2.1. Предотвращение и пресечение дискриминации посредством международных институционных механизмов общего характера
В силу Устава ООН, решений ее органов и ряда соответствующих международных договоров были созданы международные учреждения, уполномоченные следить за соблюдением положений международных актов в области прав человека в целом и принимать меры воздействия в целях восстановления нарушенных прав. К таким органам относятся инструменты и механизмы ООН, прежде всего, Совет безопасности, Генеральная ассамблея, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд ООН, Международный уголовный суд, Комиссия по правам человека и ее подорганы, специализированные агентства ООН - Организации ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международная организация труда (МОТ).
В 1946 году Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) учредил в силу Статьи 68 Устава ООН Комиссию по правам человека, которая состоит из представителей 53 государств-членов, утверждаемых в должности самим же ЭКОСОС. Комиссия принимает резолюции, а также проекты резолюций и договоров, направляемые затем на утверждение в ЭКОСОС. Кроме того, она имеет право назначать специальных докладчиков для изучения отдельных проблем (например, по произвольным казням, религиозной нетерпимости, терроризму) и положения в отдельных государствах (например, Афганистане, Иране, Боснии-Герцеговине, Югославии, Бурунди, Камбодже, Ираке, Сомали, Судане, Мьанме), а также рабочие группы (по отправлению правосудия, по меньшинствам, по коренным народам, по современным формам рабства, по транснациональным корпорациям, по праву на развитие, по случаям постоянного или грубого нарушения прав человека).
Комиссия по правам человека создала в 1947 году экспертный орган - Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, ставшую основным вспомогательным органом Комиссии по правам человека. В 1999 году она получила новое название – Подкомиссия по поощрению и защите прав человека.22 В настоящее время она состоит из 26 экспертов в области прав человека, избираемых Комиссией по правам человека с учетом справедливого географического распределения. Они действуют в своем личном качестве.
Основной задачей Подкомиссии является оказание помощи Комиссии в ее работе. Основными функциями Подкомиссии являются изучение вопросов, связанных с правами человека, внесение рекомендаций в Комиссию по предотвращению любого рода дискриминации в области прав человека и основных свобод, защита расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств, а также выполнение любых других функций, которые могут быть возложены на нее Советом или Комиссией.
Проводимые исследования последних лет касаются, в частности, вопросов охраны здоровья матери и ребенка, дискриминации в отношении лиц, инфицированных ВИЧ/СПИДом, прав человека несовершеннолетних заключенных, а также прав меньшинств и коренных народов.
Основными вопросами, находящимися на ее рассмотрении, являются:
- отправление правосудия, включая дискриминацию в области отправления правосудия, права человека и чрезвычайное положение, смертная казнь в отношении несовершеннолетних правонарушителей, насильственные исчезновения;
- экономические, социальные и культурные права, например глобализация и ее воздействие на осуществление в полном объеме прав человека, право на доступ к питьевой воде и санитарным услугам, право на развитие, права на интеллектуальную собственность и права человека;
- предупреждение дискриминации, т.е. расизма, расовой дискриминации и ксенофобии, защита коренных народов и меньшинств;
а также другие вопросы прав человека, такие, как женщины и права человека, современные формы рабства, вопросы, касающиеся права искать убежище, права перемещенных лиц на возвращение, вопросы контрабанды и торговли людьми, оговорки к договорам по правам человека, вопросы передачи оружия и незаконной торговли оружием и т.д.
Хотя Комиссия по правам человека была объектом критики в силу своей политизированности, многие эксперты признают ее лидирующую роль в области защиты прав личности и продвижения ряда инициатив, в том числе и по вопросам предотвращения и запрета дискриминации. Так, Комиссия по правам человека назначила в 1993 году Специального докладчика по изучению институциональных и косвенных форм дискриминации, который подготовил ряд докладов по этой проблематике. Определенным вкладом в этой сфере является деятельность Специального докладчика по современным формам расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и нетерпимости.23
Комиссия по положению женщины была учреждена ЭКОСОС в 1947 году. Она состоит из 45 членов, избранных в качестве представителей государств по процедуре, сходной с выборами членов Комиссии по правам человека.
Мандат Комиссии включает подготовку докладов, исследований и рекомендаций по правам, касающимся женщин. Этот орган выполняет определенные функции в устранении de facto и de jure дискриминации женщин, включая подготовку основных международно-правовых документов, гарантирующих права женщины.
Комиссия настаивала в течение нескольких лет на получении права рассматривать коммуникации (сообщения), касающиеся статуса женщины, и в соответствии с рядом резолюций Экономического и Социального Совета была учреждена система, согласно которой Комиссия рассматривает конфиденциальные и неконфиденциальные жалобы о положении женщин24.
В силу международных договоров был создан ряд органов, которые формально остаются вне системы уставных учреждений ООН. Эти органы обращаются к проблеме дискриминации в силу общего характера защиты прав человека. К их числу относятся Комитет по правам человека, созданный Международным пактом о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, созданный в силу Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г. В ряде случаев в силу указанных конвенций и протоколов к ним были учреждены системы межгосударственных споров и индивидуальных жалоб.25
К числу новых институтов в системе ООН относится институт Верховного Комиссара по правам человека, который действует в рамках своей компетенции на основе решений Генеральной ассамблеи, Экономического и социального комитета и Комиссии по правам человека. Формально задача Комиссара заключается, согласно резолюции 48 – 148 (4), в том, чтобы «играть активную роль в устранении препятствий и искать пути для полной реализации всех прав человека и предотвращения нарушений прав человека в мире». Это достаточно широкие формулировки для осуществления различных видов практической деятельности.
Другим типом учреждения, занимающимися практической помощью является Управление Верховного комиссара по делам беженцев, которое было учреждено Генеральной ассамблеей ООН резолюцией 428 (5) от 14 декабря 1950 г. Управление не имеет ни судебных, ни квазисудебных функций, и его работа направлена на устранение последствий перемещений населения в результате произошедших конфликтов.
Международная организация труда (МОТ), Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) создали систему рассмотрения обращений и жалоб и имплементации принятых решений, которые включают в качестве своей составной части и защиту в случаях, касающихся дискриминации.
Так, государства, ратифицировавшие конвенции МОТ, обязаны регулярно предоставлять отчеты по их выполнению. Помимо Администрaтивного совета МОТ, этот процесс контролируют два органа: независимый экспертный комитет по выполнению конвенций и рекомендаций (20 юристов) и трехсторонний комитет Международной конференции труда (состоящий из представителей правительств, предпринимателей и профсоюзов), обсуждающий вопросы на основе докладов экспертного совета.
Отдельным механизмом по рассмотрению жалоб в сфере полномочий МОТ является квазисудебный Комитет по свободе объединений при Административном совете этой организации. Комитет проводит закрытые заседания во время проведения сессии Совета (2 раза в год – весной и осенью) для рассмотрения жалоб, внесенных в этот орган в области обеспечения свободы ассоциации. Председателем Комитета является лицо, назначенное Административным советом и выполняющее свои функции в индивидуальном качестве.
В дополнение к принятой 14 декабря 1960 г. Генеральной ассамблеей ЮНЕСКО Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, 10 октября 1962 г. Генеральная конференция ЮНЕСКО утвердила Протокол об учреждении Комиссии примирения и добрых услуг для разрешения разногласий, которые могут возникнуть между государствами, участвующими в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, который вступил в силу 24 октября 1968 г.
Комиссия состоит из 11 членов, избираемых из списка, представленного участниками Конвенции и действующими в своем личном качестве. В их работе им оказывает содействие секретариат.
Статьи 11, 12 и 13 Протокола учреждает систему рассмотрения и урегулирования межгосударственных жалоб. Статья 14 предполагает, что Комиссия должна удостовериться в том, что «все имеющиеся внутренние возможности уже использованы и исчерпаны в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Статья 15 гласит, что Комиссия «не занимается делами, которые уже рассматривались ею, или ей не представлены новые элементы».
Комиссия предоставляет добрые услуги заинтересованным сторонам для достижения дружественного решения вопроса (Статья 17-1). В случае его недостижения Комиссия формулирует свои рекомендации, которые передаются Исполнительному совету ЮНЕСКО.
В 1978 году Исполком ЮНЕСКО принял решение26, в силу которого он создал процедуру рассмотрения индивидуальных жалоб (сообщений) о предполагаемых нарушениях прав человека. Были установлены условия приемлемости таких заявлений, среди которых фигурирует требование, чтобы жалоба касалась специальных полномочий ЮНЕСКО (образование, наука, культура, информация).
Органом, проводящим разбирательства, был определен Комитет по конвенциям и рекомендациям Исполкома, который проводит свои сессии дважды в год. Провозглашенная цель работы Комитета - достичь мирного решения по продвижению защиты прав человека в сфере полномочий ЮНЕСКО. Официальные доклады Комитета передаются на сессию Исполкома вместе с соответствующей информацией и рекомендациями. 27
Комитет установил также общую процедуру разбирательств дел, касающихся исчезнувших лиц. Информация по поводу таких лиц включается в специальный список, если соответствующее государство не представило исчерпывающих объяснений, и рассматривается Комитетом.
Помимо этих процедур, ЮНЕСКО может рассматривать вопросы массовых, систематических и грубых нарушений прав человека, либо свидетельствующих о целенаправленной политике, либо проявляющихся в аккумуляции индивидуальных дел и имеющих постоянный характер. Компетентным органом по таким разбирательствам является Исполком Генеральной Конференции ЮНЕСКО. 28
Фонд ООН по помощи детству (ЮНИСЕФ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и Всемирная сельскохозяйственная организация (ФАО) также в широком смысле слова принимают участие в обеспечении прав человека. Хотя принцип недискриминации является одним из фундаментальных принципов деятельности, эти организации не имеют институционных механизмов имплементации этого принципа или систем рассмотрения споров и жалоб.
В целом, спектр полномочий перечисленных учреждений по защите личности против несправедливого и незаконного отношения варьируется от функций по оказанию практической помощи наиболее уязвимым слоям населения (меньшинства, беженцы, рабочие-мигранты, иностранцы) и в условиях конфликтов (Балканы, Ирак, Кавказ и Закавказье), до посреднических, примирительных и квази-судебных функций.
К числу классических международных судебных органов29 относится Международный суд ООН, созданный в 1946 году на основе Устава ООН и своего Статута, который является составной частью Устава. Хотя, строго говоря, дискриминация как таковая не является предметом юрисдикции Суда, среди источников принятия решений Судом, Статья 38 его Статута указывает, помимо международных договоров и обычаев, и на общепризнанные принципы и нормы международного права, к которым, несомненно, относится запрет дискриминации. Благодаря этому, Суд в ряде случаев рассмотрел вопросы, касающиеся области прав человека и гуманитарного права,30 как в рамках судебных, так и консультативных полномочий. К числу таких документов относятся правовое заключение от 28 мая 1951 г. по поводу Конвенции 9 ноября 1948 г. по предотвращению и пресечению преступлений геноцида, дело ЛеГран (Германия против США), применение Конвенции по предотвращению и пресечению преступлений геноцида (Босния-Герцеговина против Югославии), проект Габчиково-Нагимарос (Венгрия против Словакии), незаконное применение силы (8 дел Югославии против Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Нидерландов, Португалии и Великобритании), применение Конвенции по предотвращению и пресечению преступлений геноцида (Хорватия против Югославии).
Суд обращался к вопросу о правах народов в делах о Намибии и Западной Сахаре. В деле Корфу Суд сформулировал мнение, что обязательства государств проистекают не только из договоров, но и из общепризнанных принципов права – таких как соображения гуманности. Этот же принцип применялся Судом при рассмотрении дел о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране и в деле по поводу минирования портов Никарагуа. В заключении от 8 июля 1996 г. по поводу незаконности использования ядерного оружия Суд сделал вывод, что использование ядерного оружия будет противоречить общепризнанным принципам права, в частности, гуманитарного права.
Таким образом, Суд применяет и развивает принцип недискриминации в своей правоприменительной деятельности, исходя из того, что один из источников решений Суда – это общие принципы и нормы права, которые включают принцип запрета дискриминации.
Между тем, важным элементом функционирования Международного суда является необходимость отдельного признания его обязательной юрисдикции со стороны государств. Целый ряд государств не сделал необходимого для этого заявления, а те государства, которые заявили о признании обязательной юрисдикции, внесли в свои заявления ряд оговорок, которые сводят иногда практически до минимума объем предметов юрисдикции Суда.
Для пресечения наиболее тяжелых форм нарушения прав личности, в том числе и грубых форм дискриминации, таких как геноцид, преступления против человечества и военные преступления в силу Римского статута от 17 июля 1998 года, когда 120 государств, принявших участие в Дипломатической конференции ООН уполномоченных, был создан Международный уголовный суд (МУС), начавший свою работу 1 июля 2002 года.
Юрисдикция Суда распространяется на преступления, перечисленные в Статуте, в том случае, если они совершаются на территории государства, ставшего стороной статута, или гражданином такого государства. МУС не заменяет национальные судебные органы, а дополняет их. Суд может начинать расследование лишь в том случае, если государство не желает или не может провести расследование надлежащим образом. Этот факт устанавливается Судом. Тем самым, неоправданные задержки при расследовании на национальном уровне, а также расследования, которые имеют целью увести определенных лиц от уголовной ответственности, не являются препятствием для рассмотрения дела Судом.
Материальная юрисдикция Суда распространяется на наиболее серьезные преступления с точки зрения международного сообщества как такового. Это – преступления геноцида, преступления против человечества, а также военные преступления, каждое из которых конкретно определено в Статуте и документе «Признаки преступлений». Было решено, что вопрос о преступлении в форме агрессии, которому не было дано конкретного определения, будет рассмотрен по прошествии как минимум 7 лет со времени вступления в силу Статута.
Персональная юрисдикция МУС распространяется на физических лиц старше 18 лет. Официальный статус главы государства или правительства, члена правительства или парламента не освобождает лицо от уголовной ответственности. Военачальники и командиры также будут рассматриваться как ответственные за преступления, совершаемые войсками под их реальным командованием и контролем или реальной властью или контролем.
В целом, конец ХХ - начало ХХI века были ознаменованы пролиферацией международных судебных органов31, к числу которых можно отнести Международный суд по морскому праву, «гибридные» суды в Сьерра-Леоне и Восточном Тиморе, по защите прав человека в Косово и Боснии-Герцоговине.32 «Массовые жалобы» против Ирана и Ирака стали предметом работы специальных комиссий по рассмотрению таких претензий. Ряд экономических организаций – группа Всемирного Банка и Всемирная торговая организация, Всемирная организация интеллектуальной собственности – имеют соответствующие судебно-арбитражные органы. Обычно принцип недискриминации провозглашается нормой функционирования таких учреждений и одним из источников принятия решений.
Помимо упомянутых организаций, региональные организации – Европейский Союз (ЕС), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы (СЕ), Организация американских государств (ОАГ), Организация африканского единства (ОАЕ), Содружество независимых государств (СНГ) создали органы, важной составляющей деятельности которых стала нормотворческая и правоприменительная работа по предотвращению и ликвидации различных видов дискриминации на региональном уровне.
На уровне Европейского Союза реализация норм в области защиты прав личности, в том числе по запрету дискриминации, осуществляется общими органами (Европейский Суд, Европейская Комиссия, Совет, Европейский Парламент, Европейский омбудсмен) исполнительного, судебного, консультативного или законодательного характера.
В рамках ОБСЕ Заключительный документ Совещания в Вене (1989 г.) создал механизм, получивший название «Механизм человеческого измерения». В настоящее время это система переговоров, посредничества, комиссий по расследованию фактов, главным образом в области защиты прав человека.
Особыми полномочиями в сфере международной защиты личности обладает, прежде всего, о Бюро по демократическим институтам и правам человека в Варшаве33. Созданное на основании Парижской хартии для Новой Европы Бюро по свободным выборам было переименовано на Пражском совещании 1992 года в Бюро по демократическим институтам и правам человека. С 2004 года мандат Бюро расширен и на проведение работы по предотвращению и запрету расизма и ксенофобии.
Конвенция о примирении и арбитраже ОБСЕ, принятая на Стокгольмском Совете министров в декабре 1992 года, учредила Суд по примирению и арбитражу, в состав которого входят мировые посредники (примирители) и арбитры государств-участников и в котором можно выделить соответственно две раздельные процедуры. Комиссия по примирению или Арбитражный трибунал создаются отдельно по каждому делу.
На уровне государств-членов Совета Европы был учрежден ряд органов по обеспечению функционирования региональных конвенций защите прав человека, включая предотвращение дискриминации – Европейский суд по правам человека, Европейский комитет по социальным правам, Европейский комитет против пыток.
Наиболее известное из этих учреждений – Европейский суд по правам человека - состоит из судей, число которых соответствует количеству государств-участников Конвенции (на 1 февраля 2005 г. - сорок пять государств).
Государства-участники Конвенции взяли на себя обязательство выполнять решения Суда по любому спору, сторонами которого они являются. Тем самым, решения Суда являются обязательными для государств-участников в силу международного права. В тех случаях, когда Суд констатирует нарушения, его решение предполагает обязательство соответствующего государства о недопущении подобных нарушений в будущем. Суд может также присудить "справедливую компенсацию" потерпевшей стороне за счет государства, против которого была подана жалоба.
Задача по контролю за исполнением решений Суда возложена на Комитет Министров, который обеспечивает выплату присужденной Судом справедливой компенсации потерпевшей стороне и, в определенных случаях, принятие других конкретных мер, необходимых для полного возмещения нанесенного ущерба, таких как: возобновление разбирательства, отмена распоряжения о конфискации, отмена судимости или выдача вида на жительство. Он также обеспечивает принятие государствами общих мер по недопущению повторения нарушения: изменение законодательства, судебной практики, подзаконных актов или административной практики, строительство новых тюрем или назначение новых судей.34
Содружество Независимых Государств и Евразийское Экономическое Сообщество также рассматривают вопросы соблюдения принципа недискриминации как в рамках общих судебных органов, так и квазисудебных органов, как, например, Комиссия по правам человека СНГ.
На уровне региональных организаций следует упомянуть межамериканскую систему защиты основных прав и свобод, созданную в силу Американской конвенции о правах человека, и Африканский суд по правам человека и народов, созданной в силу соответствующей конвенции, принятой на уровне Организации Африканского Единства. Одним из провозглашенных принципов деятельности этих судебных учреждений является принцип запрета дискриминации.35
2.2. Международные институты по вопросам дискриминации специализированного типа
В силу международных универсальных договоров были созданы такие органы, специально занимающиеся вопросами дискриминации, как Комитет по ликвидации расовой дискриминации, созданный Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, созданный Конвенцией по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, вступившей в силу 3 сентября 1981 года, Комитет по правам ребенка, созданный Конвенцией о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., и Комитет по правам рабочих-мигрантов и членов их семей, созданный на основе соответствующей Конвенции в 2004 году.
В силу Ст. 11 Конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации был создан Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации, состоящий из 18 экспертов. Обычной формой ответственности участников Конвенции является предоставление докладов (отчетов) по объему обязательств, проистекающих из конкретного соглашения. Например, Российская Федерация периодически предоставляет доклады Комитету по ликвидации всех форм расовой дискриминации. В соответствии со ст. 9 Конвенции Российской Федерацией были представлены доклады в 1998, 2000, 2002 годах. Комитет принимает заключительные замечания по поводу доклада, составной частью которого является раздел «Проблемы и рекомендации».36
В соответствии со ст. 11 установлена система сообщения одного государства-участника по поводу предполагаемых нарушений другого государства-участника. В силу этой Статьи создается система урегулирования, в том числе, через согласительную Комиссию.
В отличие от механизма Пакта о политических и гражданских прав, ратифицируя Конвенцию, государство одновременно признает обязательную юрисдикцию при рассмотрении межгосударственных жалоб. Дополнительно предполагается возможное участие Международного Суда при рассмотрении таких споров (Статья 22) в случае, если в рамках существующих процедур по Конвенции решение не было найдено. Механизм до настоящего времени не был применен на практике.
Рассмотрение коммуникаций (сообщений) отдельных лиц или группы лиц в Комитете предполагает отдельное признание в силу Ст. 14 компетенции Комитета государством-участником принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц или группы лиц, которые утверждают, что являются жертвами нарушения отдельным государством прав, вытекающих из Конвенции. Таким образом, юрисдикция Комитета рассматривать индивидуальные жалобы является факультативной и требует отдельной декларации со стороны государства-участника на рассмотрение таких коммуникаций (сообщений).
Статья 14 Конвенции определяет в общих чертах процедуру рассмотрения таких петиций, которая включает право государства, которое предположительно допустило нарушение Конвенции, на ответ в течение 3 месяцев. После рассмотрения документов Комитет готовит предложения и рекомендации, которые передает государству-участнику и петиционеру. Резюме таких актов включается в ежегодный доклад.
В силу Статьи 17 Конвенции по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин учрежден Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, состоящий из 23 членов. Комитет изучает доклады государств-участников и готовит доклад в рамках своих полномочий, который затем направляется в ЭКОСОС.
Как и в случае Конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации, механизм Конвенции по представлению и рассмотрению жалоб описан в Факультативном протоколе, который был принят 6 октября 1999 года. Это отдельный договор, открытый для государств - участников основной Конвенции. Государства, которые стали участниками Факультативного протокола, признают компетенцию Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин, который заседает дважды в год - принимать жалобы от лиц, на которых распространяется их юрисдикция и которые утверждают, что они являются жертвами нарушений их прав согласно Конвенции.
Конвенция о правах ребенка, которая была предложена для ратификации Генеральной ассамблеей 20 ноября 1989 года и вступила в силу 2 сентября 1990 года, учредила Комитет по правам ребенка, цель которого определена как «изучение прогресса, сделанного государствами-участниками в обеспечении обязательств, принятых в силу данной Конвенции» (Статья 43-1). Комитет состоит их экспертов, действующих в своем личном качестве. Его главная задача заключается в том, чтобы рассматривать доклады, представленные государствами-участниками в Комитет (Статья 44).
Комитет принимает «общие рекомендации», которые касаются полномочий в силу Конвенции – подготовки дополнительных протоколов к Конвенции, отправление правосудия в отношении малолетних и т. п., а также общие комментарии по проблемам охраны здоровья детей, защиты детей во время вооруженных конфликтов. Его полномочия не распространяются на рассмотрение межгосударственных и индивидуальных жалоб.
Конвенция по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей учреждает собственный отдельный Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, который обладает механизмом представления и рассмотрения жалоб. Государства-участники, которые желают этого, могут в соответствии со статьей 77 заявить, что они признают компетенцию Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей - группы из десяти независимых экспертов, проводящей заседания ежегодно, - рассматривать жалобы отдельных лиц или групп отдельных лиц, которые утверждают, что это государство нарушило их права, предусмотренные в Конвенции37. После получения заявлений десяти государств-участников согласно Статье 77, которые необходимы для приведения в действие механизма получения и рассмотрения жалоб, в 2004 году Комитет начал свою работу.
Специализированным органом по исследованиям и информации Европейского Союза является Европейский Центр по мониторингу проявлений расизма и ксенофобии 38 в Вене.
Центр создан в силу Регламента Совета ЕС от 2 июня 1997 г.39 и начал свою работу в 1998 г. Задачи Центра включают в себя:
-
подготовку для ЕС и государств-членов объективных данных о таких феноменах как расизм, ксенофобия и антисемитизм с целью принятия соответствующих мер,
-
изучения объема этих феноменов, их причин и последствий,
-
выработку стратегий борьбы против расизма и ксенофобии,
-
распространение положительного опыта по интеграции иммигрантов, этнических и религиозных группировок в общественную жизнь.
Центр рассматривается как независимый орган ЕС. Руководство осуществляется Административным советом, состоящим из независимых лиц, направляемых государствами-членами, Европейским парламентом, Советом Европы и Европейской Комиссией. Он осуществляет научные разработки и занимается изучением фактов расизма и ксенофобии по просьбе Европейского парламента, Совета и Европейской комиссии. Так, было проведено сравнительное исследование антидискриминационного законодательства в государствах-членах ЕС. Ежегодно публикуется доклад по проблемам расизма и ксенофобии. Вместе с тем, следует отметить, что Центр не выполняет судебно-следственных функций.
Бюро Верховного Комиссара по делам национальных меньшинств (Гаага),40 представляющего собой институт ОБСЕ, стало постоянным органом по ведению работы по предотвращению дискриминации в отношении национальных меньшинств государств-членов организации и по предотвращению межнациональных конфликтов в конфликты, представляющие опасность для международной безопасности.
Верховный комиссар должен совершать поездки на места возможных конфликтов и вести превентивную дипломатию, содействовать диалогу и укреплению доверия. Комиссар должен осуществлять свою деятельность конфиденциально, непредвзято и независимо.
В системе Совета Европы Статья 26 Рамочной конвенции по правам национальных меньшинств определила, что при оценке адекватности принимаемых каким-либо государством-участником мер для осуществления принципов, изложенных в настоящей рамочной Конвенции, Комитету министров оказывается помощь Консультативным комитетом, члены которого обладают признанной компетенцией в области защиты национальных меньшинств.
Состав этого Консультативного комитета, а также процедуры его работы были определены Комитетом министров в течение одного года после вступления в силу рамочной Конвенции. В настоящее время Комитет имеет председателя и вице-президентов, избираемых на срок двух лет и составляющих Бюро Комитета.
Консультативный комитет руководствуется в своей работе Регламентом, утвержденным 29 октября 1998 года. Статьи 34-42 определяют наиболее важную часть работы – обсуждение докладов государств-участников и предложение мер в случае непредставления докладов. Вместе с там, Комитет может использовать при обсуждении докладов и информацию, полученную от негосударственных организаций и ассоциаций. Следует иметь ввиду, что Комитет не рассматривает индивидуальные жалобы.
В силу решений Комитета министров Комитет может принимать участие в мониторинге за развитием, следующим за рекомендациями и выводами Комитета министров.
К группе учреждений специализированного характера на уровне Совета Европы, занимающихся превентивной работой исследовательского и консультативного типа, можно отнести такой орган как Европейская комиссия против расизма и нетерпимости (ЕКРИ).
В Комиссию входят представители государств-членов Совета Европы и представители органов Европейского Союза. Комиссия проводит оценку соблюдения существующих внутренних и международных мер по борьбе с расизмом и поощряет действия на местном, региональном и европейском уровне, как в области законодательства, так и в области практической политики. В задачи ЕКРИ входит, таким образом, оценка эффективности борьбы государств-членов Совета Европы с проявлениями расизма, ксенофобии, антисемитизма и нетерпимости.
Комиссия готовит рекомендации для правительств государств-членов Совета Европы, в частности, ряд общеполитических рекомендаций посвящены борьбе с расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и нетерпимостью.
Как и в случае с универсальными инструментами общего типа, некоторые из вышеназванных специализированных органов имеют в ряде случаев – исследовательские, консультативные, а в ряде случаев и посреднические или квазисудебные функции. В определенных случаях такие органы наделены правом рассматривать жалобы, как межгосударственного характера, так и жалобы физических и юридических лиц на нарушения положений соответствующих договоров.
2.3. Некоторые выводы в отношении институционализации механизмов предотвращения и пресечения дискриминации
В целом, созданная система защиты против дискриминации явлется положительным завоеванием международного права послевоенного периода, направленным на достижение фундаментальных ценностей международного правопорядка - справедливого и равного отношения к его субъектам. Вместе с тем, эта система далека от совершенства.
Недостатками международно-правовой деятельности в области борьбы с дискриминацией, расизмом и сопредельными формами нетерпимости можно было бы отнести недостаточную эффективность и политизированность существующих международных инстанций, прежде всего, превентивных, посреднических, примирительных, арбитражных, квазисудебных и судебных механизмов регулирования споров и конфликтов, связанных с элементами дискриминации41.
В наиболее сложных и острых спорах международного характера редко используются формы межгосударственного обжалования возникающих противоречий. К числу таких невостребованных форумов относятся некоторые механизмы ЮНЕСКО, ОБСЕ, конвенционные органы ООН. Концептуально наиболее авторитетный судебный орган современности – Международный суд ООН – фактически ограничен в решении наиболее фундаментальных и острых проблем межгосударственных отношений (Ближний и Средний Восток, Балканы) в силу оговорок, касающихся предметов подсудности, в декларациях государств о признании обязательной юрисдикции Суда.
Организация деятельности международных универсальных и региональных институтов, отраженная в учредительных и уставных документах, обычно содержит положение о том, что они функционируют на основе принципа недискриминации, который формулируется как принцип справедливого географического представительства, а в случае формирования органов судебно-правового характера как принцип привлечения представителей основных систем права современности. Однако, осуществление этих положений сталкивается на практике с целым рядом серьезных проблем, связанных с преследованием государствами или группами государств своих частных или групповых интересов.
Характерными негативными особенностями существующих органов являются различие в юридической природе их решений, в методах правоприменительной деятельности, а также отсутствие отношений подведомственности и подсудности между ними, которые были бы сравнимы с национальными системами судебной иерархии. Последствием этого положения стали в отдельных случаях дублирование работы, наличие областей, которые выпадают из-под действия механизмов регулирования, а также возможность противоречивых решений органов по одному или сходному предмету.
Помимо этого, прецедентное право (судебная практика) международных судебных органов отличается отсутствием ясных и единых принципов применения международно-правовых норм – другими словами – единства юриспруденции, которая является гарантией эффективного функционирования любой судебно-правовой системы.
.
Многие международные организации, и, в частности, органы имплементации принципов и норм, касающихся прав личности, среди которых и принципа недискриминации, переживают в своем функционировании в настоящее время кризисные явления (недостаточное финансирование, неадекватная кадровая политика, чрезмерная загруженность, длительность рассмотрения дел)42.
Среди прочего, кризис подобных органов вызван широкой политической рекламой возможностей индивидуального обжалования, а также преувеличенной субъективной самооценкой со стороны руководства международных учреждений, которые сталкиваются с ограниченными возможностями предназначенных для этих целей ресурсов, а в некоторых случаях и противодействием национальных внешнеполитических органов, представленных в таких органах и незаинтересованных, в некоторых случаях, в их эффективном и результативном функционировании.
Международные органы осуществляют поиск рационализации работы и повышения эффективности контрольных механизмов. Среди проектов, например, обсуждается возможность преставления объединенного доклада различным контрольным органам государствами-членами и участниками международно-правовых конвенций, а также унификации требований к таким докладам.43 Участники встречи президентов договорных органов контроля системы ООН выдвинули предложения по подготовке совместных общих комментариев по обсуждаемым вопросам.44 В рамках Совета Европы готовится новый Протокол 14 к Европейской конвенции по правам человека, который предусматривает организациионно-правовые изменения с целью повышения эффективности функционирования Европейского суда по правам человека.45
3. Заключение
В целом, запрет дискриминации получил наибольшее развитие в области международной защиты прав личности. Вместе с тем, право на недискриминационное отношение применимо к самым различным областям права. В области традиционного международного публичного права этот принцип тесно связан с принципом равенства государств. Среди прочих областей, запрет дискриминации провозглашен в международном экономическом, морском, экологическом и уголовном праве. Вместе с тем, дискриминационные меры военного, политического и экономического давления остаются вне сферы международно-правового регулирования.
Приоритеты разработки и применения принципа недискриминации на уровне деятельности международных организаций не соответствует в полной мере органическим потребностям международной жизни и зачастую отражают политические интересы, превалирующие на данном этапе. С социологической точки зрения это связано с тем фактом, что международные организации и учреждения представляют собой исполнительные институты, хотя и обладающие определенной независимостью от национальных органов власти государств-членов, но зачастую находящиеся под влиянием исполнительной власти государств-членов или участников.
Эти негативные феномены не должны снижать внимание международной общественности к вопросу запрета дискриминации и сходных с ней противоправных явлений посредством международно-правовых инструментов. Напротив, сложившееся положение должно стимулировать изучение существующих процедур и механизмов, а также поиск повышения эффективности их функционирования.
страница 1 страница 2 страница 3
|