страница 1
"ЧТО ТАКОЕ КОРРУПЦИЯ? ЕЕ ПРИЧИНЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ"
Когда речь заходит о коррупции, публика оживляется, потому что можно рассказать и услышать много интересных историй о том, кто как воровал и брал взятки. Это очень животрепещущая тема, особенно в России. В середине 90-х в Москве появилась новая форма бизнеса - в газетах встречались объявления примерно следующего содержания: "Если у вас есть проблемы с официальными органами, то обращайтесь к нам, и мы за разумную плату их решим". Эти фирмы действовали совершенно легально. При такой формулировке никто не мог обвинить их в противозаконности действий, они просто помогают решать людям их проблемы. Так в фильме Тарантино есть специалист по решению проблем - помогает правильно укатать трупы и так далее. В начале 90-х был буйный расцвет коррупции, так как это делалось легко и безответственно. Но даже в этот период все равно любой чиновник, беря взятку у просителя, чем-то рисковал. Проситель часто не знал, кому дать, сколько дать, сколько стоит та или иная услуга, бывали случаи, когда выяснялось, что не тому дал, никто уже денег не вернет, а решить этот человек вопрос не может. В такой ситуации обратится по такому объявлению, было вполне разумным. То есть клиенту лучше передать деньги через фирму, а она уж знает, кому нужно дать, и чиновник меньше рискует. Будучи в Бразилии, я разговаривал с некоторыми людьми и говорил, что хоть и берут у них взятки, но организовать и сделать легальной фирму по даче взяток они еще не додумались. Они ответили, что да, не додумались, но тут же вмешался один человек, англичанин, и сказал, что это давняя практика на Цейлоне. Она действует со времен предоставления этой стране независимости. Но там у каждого чиновника есть личный секретарь, помимо официального, и разница в том, что личный секретарь не является государственным служащим, он живет от взяток, которые приносит своему хозяину. Когда возникает какой-то сложный вопрос, чиновник отсылает просителя к своему личному секретарю. Это стало нормальной бюрократической процедурой, в чем-то даже удобной, потому что точно знаешь, что вопрос будет решен. У чиновника возникает стимул для решения вопроса. Но не все в обществе могут давать взятки. Стремление давать их, как правило, характерно для общества достаточно бедного, потому что дача взяток является одной из привилегий. Возможность наложить купюр в конверт доступна не каждому и тем самым коррупция является не только неформальной привилегией чиновничества, но и одной из форм, с помощью которой более привилегированные слои общества приобретают дополнительную власть над теми, кто подобных привилегий не имеет.
Что же такое коррупция как термин? В техническом смысле "коррупция" -это порча. Порча материала. Речь идет о том, что управленческий аппарат должен работать по так называемым "формальным" и "рациональным" правилам, которые в конце XIX - начале XX века описал немецкий социолог Макс Вебер. Это относится и к частным корпорациям. То есть чиновники или управленцы должны быть абсолютно предсказуемы, и выполнять свои обязанности в соответствии с определенным порядком действий. А если они делают что-то, что противоречит этому порядку, то это означает развал бюрократического аппарата. Но дело в том, что когда начинается коррупция, то в бюрократическом аппарате возникают новые связи и новые отношения, которые эту бюрократию или корпорацию цементируют. Если с точки зрения классических управленцев коррупция представляет собой разложение аппарата, то есть он действует непредсказуемо, то с другой стороны, аппарат консолидируется, все друг с другом делятся, у всех какие-то отношения, взаимопомощь, взаимное доверие, то есть аппарат, наоборот, начинает приобретать устойчивость, надежность, но не ту, какая ему приписывается официальным порядком. Он начинает жить своей отдельной жизнью. Это коррупция в социальном плане.
Если говорить о коррупции в юридическом смысле, то здесь само понятие не обязательно соответствует тому, что мы понимаем под коррупцией в реальной жизни. Классический пример: в советское время практически не известно случаев, когда членов экзаменационных школьных или вузовских комиссий посадили бы за взятки, притом, что их брали и часто они был решающим фактором. С этим боролись. Но это никогда не доходило до суда, потому что советский закон гласил, что взятка - это получение какой-либо суммы должностным лицом. Поскольку экзаменатор в вузе не является государственным должностным лицом, то деньги, которые ему дают, не являются взяткой. То есть можно злоупотреблять служебным положением, но с юридической точки зрения в этом не будет состава преступления. Дело доходило до комических случаев, когда брали взятки, но без гарантии. Так одна женщина в МГУ честно возвращала деньги, если абитуриент не поступал. Наконец, она попалась, и выяснилось, что она не делала ничего, а просто брала деньги. Если абитуриент поступал, он поступал сам, а деньги оставались у нее. И было не понятно, считать ли это коррупцией, поскольку никаких действий не предпринималось. Вот и еще один момент: взятка предполагает передачу денег должностному лицу за какие-либо действия. С точки зрения закона никакого преступления не произошло оттого, что человек взял деньги, которые ему давали. Хотя с моральной точки зрения все здесь понятно. А эту даму привлекли за мошенничество. По этой логике получается, что если бы она действительно помогала поступлению в вуз, то не было бы мошенничества и не было бы преступления. В юридическом смысле коррупция - взяточничество, злоупотребление служебным положением, обход существующих норм и казнокрадство. Но то, что подобные действия имели место иногда трудно доказать. Казнокрадство - самое простое и самое классическое для России действие. Как правило, оно замыкается внутри бюрократии, то есть, если так можно выразиться, это наименее демократическая форма коррупции, потому что во взяточничество включено громадное количество людей. При казнокрадстве же средства остаются, как правило, внутри аппарата, и внешний мир от этого ничего не получает. Кстати говоря, эти понятия меняются в разных странах. Взятка и казнокрадство являются преступлением в любой стране, хотя понятие "взятка" и "дача взятки" в разных странах очень разные, а с другой стороны есть масса моральных ограничений
Но коррупция не сводима к этим формальным юридическим признакам. Одно дело, то, что попадает под действие Уголовного кодекса, и совсем другое - мораль. С некоторыми видами коррупции государство просто не может бороться, потому что, как оно может бороться только с рядом формальных признаком преступления и то, если они есть. Но формальные преступления, как правило, находятся в контексте очень сложных человеческих отношений, которые не всегда преступны, они не прописаны в уставе. Кто-то просит, чтобы его жену взяли на работу, и это не наказуемо. Эти вещи регулируются обычаем. Если общество такие вещи не осуждает, то создается благоприятная среда уже для более серьезных вещей. Потому что все эти мелочи допустимы. Еще один существенный момент: терпимость по отношению к коррупции в разных странах разная. И самое интересное, что формально Россия относится к числу стран менее терпимых к коррупции. Причем, не только это относится к сегодняшнему дню, но и к России советской и царской. Если взять юридическую сторону этого вопроса, то действий, попадающих под осуждение у нас больше, но и совершаются они чаще. Более строгий закон, таким образом, отражает отсутствие порядка, это отражение бессилия государства, когда оно пытается формальной строгостью компенсировать неспособность решить проблему. Так, в Таиланде за торговлю наркотиками полагается смертная казнь, так как государство из-за своего бессилия было вынуждено пойти на крайние меры. Если сравнить европейские и американские нормы, то законодательство США по отношению к коррупции гораздо более толерантно, чем в Европе, то есть целый ряд вещей, который в Европе считается преступлением, в Америке является законной деятельностью, другое дело, что государство пытается эту деятельность регулировать. Например, американское понятие лоббизма включает ряд вещей, которые в Европе наказуемы. Во Франции несколько видных политических деятелей поплатились карьерой и попали под следствие за действия, которые в Америке являются рутинными для любого политика. По европейским законам, если корпорация дает деньги политику за то, что он проталкивает конкретное законодательство, то это взятка. По американским законам - это лоббизм. Другое дело, что корпорация должна объявить, что деньги даны и на таких-то условиях, чтобы публика знала, что данный политик проплачен, а также кем и за что. Это неплохо смотрится на бумаге, так как все равно это происходит, но при этом доступ публики к этой информации ограничен технически. Эти данные при желании можно достать, но они носят характер информации для служебного пользования. Другая вещь, законная в Америке и не законная в Европе - это так называемые "вращающиеся двери". В Америке есть очень жесткое понятие конфликта интересов. Если человек является акционером нефтяной компании, то он не может заниматься делами, касающимися регулирования деятельности нефтяных компаний. Но если это человек завтра продаст акции, и, сохранив все связи, послезавтра пойдет на должность специалиста по регулированию деятельности этой самой нефтяной компании, то это не является конфликтом интересов по американскому законодательству. То, что люди сохраняют свои интересы и связи не предполагается. В Европе к подобным вещам относятся нетерпимо. По этому имеет место практика так называемых "вращающихся дверей". Во время последней избирательной кампании, когда шла борьба между Бушем и Гором, ряд журналистов раскопали весьма интересные факты, касающиеся корпораций. Некий джентльмен в качестве лоббиста занимается разработкой проекта законодательства, которое открыто предлагалось как законодательство, пролоббированное одной из фармацевтических корпораций, и этот проект потом был предоставлен конгрессмену, который внес проект на обсуждение. После этого разработчик закона уходит со своей должности в той компании, переходит на государственную службу и назначается экспертом, которому приходит на экспертизу все тот же проект законодательства. После чего он выносит свой вердикт о том, что законодательство замечательное и после это уходит работать обратно в ту же самую корпорацию. Это конкретный факт, и здесь нет никакого нарушения закона. И публика согласна. Другое дело, что есть ряд групп, борющихся за гражданские права, и они потребовали, чтобы подобная практика была поставлена вне закона. Но факт остается фактом: уровень терпимости в разных обществах разный.
С другой стороны, мы имеем пример скандинавских стран, в которых почти нет коррупции. Сколько-нибудь серьезных случаев коррупционной практики в этих странах не замечено. Отсутствие коррупции может быть связано с тем, что общество очень маленькое, все друг друга знают. Если человек в чем-то замечен, то общество его осуждает. Это одна из причин, почему финны ездят пить в Петербург. У них денег полно, но проблема в том, что все всех знают, и завтра о каком либо происшествии будет известно всему городу. А если человек поедет в чужой большой город, где его никто не знает, да еще и разница в ценах… Поэтому главное - моральный фактор и в маленьких странах уровень общественного самоконтроля гораздо выше. Есть давление общественного мнения, но его результаты подчас бывают печальны. Когда я стоял в очереди у шведского посольства, рядом со мной стоял швед, когда я добрался до окошка и стал спрашивать: "Почему все так плохо организовано?". Чиновник с гордостью сказал: "Ну и что. Зато тут швед стоит, и мы с ним обращаемся также как с вами. И если бы сейчас пришел шведский король, он бы тоже стоял в очереди, и с ним обращались бы так же". После чего я сказал, что мне жалко шведского короля. Процедура была безумной и неэффективной, но выполнялась строго в соответствии с правилами и никаких отклонений от формально прописанной нормы не было, и до тех пор, пока кто-то не упростит эту процедуру, она будет выполняться точка в точку со всеми вытекающими из этого последствиями. Это вопрос менталитета. Если посадить славянского человека, то он начнет эти углы обходить, находить более простые решения, и не обязательно в своих интересах, потому что степень бюрократического формализма в разных культурах разная. Опыт работы шведского посольства это подтверждает, потому что, как только туда посадили российских граждан, очереди рассосались, потому что люди как-то по-другому стали относиться к бумагам, а процедуры стали нарушаться. Люди стали получать визы быстрее, чиновнику стало можно что-то объяснить. Возникает очень серьезный вопрос - считать это плюсом или минусом. Такие проблемы в каждой культуре решаются по-своему.
В каждом государстве накапливается система обычаев и привычная практика. В России бюрократическая практика укоренена очень глубоко. Коррупция начинается там, где наличествует большая и неэффективная бюрократия. Возникает объективная необходимость срезать углы. Это не потому, что контроль слабый, но и поэтому тоже. Нормальный человек, попадающий на высокую должность, все же склонен вести себя прилично в понятиях общества, в котором он живет и по возможности не рисковать. Если работа системы неэффективна, возникает потребность в ее нарушении. Чем больше тот или иной чиновник нарушает систему, тем больше он рискует, но он может рисковать из самых лучших побуждений. Через какое-то время у него возникает вопрос, почему нельзя делать в собственных интересах то же, что делаешь бескорыстно. И это нормально. В России, чем более неэффективной была система управления, тем больше воровали. На очень больших пространствах эта неэффективность мультиплицируется. Очередь у шведского посольства - это маленькое социальное пространство, оно может пережить неэффективность управления. Система не остановится, потому что не будет такого потока людей, который вдруг остановится и все заблокирует. Там не возникает жесткой необходимости срезать углы. В России масштабы другие. Если вы получили неэффективную систему правил, по которой невозможно работать, то через какое-то время возникнет эффект пробки, и все остановится. На это есть два ответа: либо менять систему, что очень трудно и заканчивается либо крупномасштабными реформами, либо революцией и не факт, что после них будет лучше, либо каждый человек будет находить свои пути.
Географический фактор в русской истории замечательно проявился в XVII веке. Первые зафиксированные в русской истории случаи коррупции датируются именно этим временем. Сколько времени ехал боярин, назначенный воеводой на Камчатку? Три года. А письмо шло год. Должностное лицо не может ехать быстро, потому что боярину согласно его статусу спешка не к лицу. Боярин должен ехать торжественно, а значит, в три раза медленнее, чем курьер. Еще год чиновник входит в дела, за этот год он обязательно кого-нибудь обидит и на него пойдет жалоба в Москву. Из Москвы, а прошло уже пять лет, посылают нового воеводу и письмо об увольнении прежнего. Через год доходит письмо об увольнении, но уволенный боярин еще два года будет находиться на воеводстве, поскольку новый еще не приехал. За эти два года происходит полное разорение области. Прибывает новый человек и история повторяется сначала. Потом удивлялись, почему та или иная область медленно развивается. Приезд в "Ревизоре" чиновника инкогнито из Петербурга - из ряда вон выходящее событие, потому до появления железных дорог добраться до отдаленной губернии было очень трудно. Поэтому культура коррупции, причем не обязательно взяточничества, укоренилась в России очень глубоко. Она была немного укрощена во время революции и в 20-е годы, но продолжала существовать, а во время войны вновь начала расцветать. Тут возможны любопытные наблюдения над тем, как возрастала коррупция, и насколько болезненно реагировало на нее общество. Ситуация разворовывания продовольственных запасов, предназначенных для фронта имела место, но общество относилось к этому абсолютно негативно. Но при этом выяснилось, что даже при Сталине эффективно бороться с этим оказывалось невозможно, потому что очень многие вещи решались неформально. Было во всем этом и кое-что характерное для русской культуры: человек мог, сидя на должности, приворовывать, но потом немцы подходили к городу, и он героически погибал, его защищая. Человек не является однозначным существом, в котором все плохо или все хорошо. Уровень коррупции в советское время вплоть до 60-х годов был существенно ниже, чем в царский период или же в последнее советское время, не говоря уже о теперешнем. Это было связано с тем, что зрелая советская система управления работала, отчасти за счет страха, отчасти за счет правильно продуманных бюрократических механизмов. Очень бурный экономический рост компенсировал недостатки системы. Как только начинается замедление экономического роста, наблюдается рост коррупции. Обнаруживается, что коррупция проникает в аппарат управления там, где он менее всего работает. То есть там, где возникают дефициты, где слишком сложные процедуры, где запутанные процедуры.
В Лефортово была такая система, что политические преступники сидели не с политическими, а с уголовниками, а среди последних были в основном, коррупционеры. И я имел возможность с ними пообщаться. Многие из них были вполне достойными людьми. Один из этих людей был первоклассный менеджер и он рассматривал те деньги, которые он "украл" как свой менеджерский процент, который он получал за риск, связанный с обеспечением производства необходимым материалом. На производстве не хватало материала, тогда дали взятку кому-то в Госплане, но эти деньги тоже надо было где-то взять. Так что те деньги, за которые его посадили не шли ему в карман, это была "черная касса". Ему доставалась очень небольшая сумма, которую он естественно воспринимал как свой процент от работы с "черной кассой" плюс как плату за риск. Он был арестован за действие, которого он не совершал, потому что началась очередная антикоррупционная кампания, и брать можно было любого. Формально ему приписали преступление, которого он не совершал, но в принципе, попали. Другой вариант - то незаконное предпринимательство, которое велось в конце советского периода, когда возникали разного рода дефициты. Я расскажу вам мою любимую историю про вельветовых мишек. Вельвет вошел в моду, а шили из него очень мало. Директор фабрики игрушек обнаружил, что он может получать вельвет в неограниченных количествах, но не имеет права шить из него одежду. Он создал левый цех, где шили вельветовые пиджаки, брюки, но этот цех формально производил плюшевых мишек. Фабрика должна была выполнять план по мишкам. Сделали партию мишек, отправили в магазин и тут же сами ее купили, отвезли назад, снова отправили в магазин, тут же опять купили и т.д. Левый цех продолжал получать под мишек вельвет и шить пиджаки, магазин выполнял план по продаже, мишек, фабрика по их производству, и все были довольны. В один прекрасный день ГАИ остановила грузовик, по накладным там были плюшевые мишки, они там и в самом деле были, но была одна странность: по накладным мишки были совсем новые, а в грузовике лежали какие-то на вид ужасные, в жутком состоянии. На этом люди и погорели. Встает вопрос: "Что в этом плохого?". Люди занимались бизнесом, просто их государство поставило в такие условия, что заниматься им они легально не могли. Занимаясь цеховой деятельностью, люди обрели определенную культуру, которая характерна для людей, занимающихся незаконной деятельностью. Они избрали себе мафиозный тип поведения, даже занимаясь тем, что в другой стране считалось бы легальным. Та же самая мафия в Америке начинала в торговли спиртным, так как был сухой закон, потом это стало абсолютно легально, но мафия осталась и сосредоточилась на других видах незаконной деятельности. Она сформировала структуру отношений, специфичных для криминального бизнеса. В этом смысле легализация, которая происходила потом в России, особенно на юге, привела к тому, что криминальная культура хлынула в легальный бизнес. Отсюда знаменитый феномен новых русских.
Второй причиной резкого увеличения масштабов коррупции на рубеже 90-х является та форма, в которой произошла приватизация в России. Приватизация в Англии, предполагала, что уже существующему частному сектору, который доказал свою эффективность, у него есть деньги, ему за эти деньги по реальным ценам продают государственные предприятия, и государство при этом старается получить как можно больше денег. Насколько эффективно частник будет распоряжаться предприятием - это другой вопрос, потому что мы имеем перед глазами пример английских железных дорог, которые после их приватизации разорились. Сейчас они находятся на государственной дотации и наносят убытки казне. Но главное в том, что частник имеет законно накопленные деньги и платит их государству за приобретаемую у него собственность. В России это сделать было невозможно, потому что ни у кого денег не было или они были незаконные. По некоторым подсчетам на 90-й год, выкупить законным образом у государства можно было 1,5 - 2 % принадлежавшей ему собственности. Но даже если взять в десять раз больше, все равно 80% остается у государства. В этом случае было два варианта: первое - дать развиться частному бизнесу снизу, а потом посмотреть, можно ли продать госпредприятия этому бизнесу. Тогда бы возникал бизнес, не замешанный в коррупции. Или другой вариант, по которому Россия и пошла: все поделить. Классический вариант - отнять и поделить. Отнять у государства и поделить между теми, кто имеет доступ к управленческим системам. Кто чем управляет, тот, то и получает. Черномырдин возглавлял газовую промышленность и стал одним из главных акционеров Газпрома и т.д. Обеспечение такой практики требовало незаконных действий, потому что нужно было какие-то деньги проводить. Началась конкуренция взяток, потому что ни у одного предприятия не было честных денег, чтобы купить предприятие на тендере, аукционе, но все были готовы принести взятку тому чиновнику, кто продает это предприятие за 1 процент от его настоящей стоимости. То есть реально деньги заплатить приходиться за 1,5 процента. Но чиновник при этом получает сумму, равную порядка 50 % от той легальной суммы, за которое ушло предприятие. Если сумма продажи оказывается нищенской, то взятка фантастической по понятиям того общества, в котором мы функционируем. Произошло тотальное развращение государственного аппарата. И при этом развращение бизнеса, который налаживает с ним отношения и привыкает давать взятки. Он воспринимает это как нормальные правила игры. И даже когда мы начинаем от этого отходить, это сделать не так просто, потому что обычай и практика не могут быть механически поломаны. В крутой ломке никто не заинтересован, возможно, кто-то заинтересован в том, чтобы постепенно выйти их этой ситуации. Но вопрос в том, насколько это растянется, насколько это приемлемо для общества, и насколько оно само в результате окажется развращенным. В позднебрежневский период общество было развращено сверху до низу, потому что любой человек когда-то кому-то что-то давал. Самиздатская работа Чернецкого и Хавкина, посвященная коррупционным связям в Советском Союзе, показывала, что система таких неформальных связей пронизала всю структуру общества и была частью повседневной жизни советского человека. И эта практика усилилась в постсоветской России. Рэкет также тесно связан с коррупцией, потому что предприятия, незаконно приватизированные будут нуждаться в бандитских крышах. Потому что легальным образом такую собственность защищать очень трудно. Как обеспечить выполнение массы нелегальных гарантийных обязательств? Обращаться к бандитам. Им не обязательны бумаги с печатями. Отсюда мы имеем проблему бандитизма. Проблема накопленной коррупции - это одна из ключевых проблем в современной России, без решения которой создать нормальную экономику или демократию невозможно. Другой вопрос, что решение проблемы коррупции невозможно без кардинальных преобразований в политической системе, экономике и повседневной общественной жизни, потому что идея постепенного выхода из сложившейся ситуации имеет смысл, но на это может не хватить все нашей жизни, а потому, возможно, придется менять все радикальным образом.
страница 1
|